收藏丨各省光伏用地政策

光伏资讯 | PV-info

早在2017年，《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》发布，首次提出“符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准”概念。

光伏产业发展，光伏项目呈现“多样化”发展趋势， 近年来，光伏复合项目种类繁多，从一开始的“农光互补”，衍生出“草光互补”“牧光互补”“林光互补”“渔光互补”等等。

复杂的光伏复合项目伴随着忽略土地本质性质，导致农业用地发展畸形，甚至有部分“农光互补”类项目，只为取得土地指标，而忽视农作物的生长，造成名为“农光互补”，实为“轻农重光”的情况发生。

对此，各省市陆续出台本地的光伏复合项目建设要求，对光伏项目用地要求出明确规定。

光伏复合项目：

1.

2023年3月20日， 自然资源部办公厅 、 国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司发布

表示：做好光伏发电产业发展规划与国土空间规划的衔接。各地要认真做好绿色能源发展规划等专项规划与国土空间规划的衔接，优化大型光伏基地和光伏发电项目空间布局。在市、县、乡镇国土空间总体规划中将其列入重点建设项目清单，合理安排光伏项目新增用地规模、布局和开发建设时序。在符合“三区三线”管控规则的前提下，相关项目经可行性论证后可统筹纳入国土空间规划“一张图”，作为审批光伏项目新增用地用林用草的规划依据。

鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业。在严格保护生态前提下，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地；对于油田、气田以及难以复垦或修复的采煤沉陷区，推进其中的非耕地区域规划建设光伏基地。

2.《山西省自然资源厅 山西省农业农村厅 山西省林业和草原局关于严格耕地用途管制的实施意见》

2022年10月20日， 山西省自然资源厅 发布《山西省自然资源厅 山西省农业农村厅 山西省林业和草原局关于严格耕地用途管制的实施意见》。

其中表示： 已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。

3.《关于规范光伏复合项目用地管理的通知》

2020年7月9日， 陕西省能源局 发布《关于规范光伏复合项目用地管理的通知》。

明确规定：

光伏发电站项目用地中按农用地、未利用地管理的，除桩基础用地外，不得硬化地面、破坏耕作层，否则，应当依法办理建设用地审批手续，未办理审批手续的，按违法用地查处。对于光伏阵列等设施架设在农用地上，在对土地不造成实际压占、不改变地表形态、不影响农业生产的前提下，可按原地类认定，不改变土地用途。

对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质，同时，必须依法办理使用林地审核审批手续。 采用“林光互补”用地模式的，组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。

农光互补项目：

1.《关于对光伏项目用地进行核查的通知》

2021年11月2日， 山东省自然资源厅 发布《关于对光伏项目用地进行核查的通知》。

重点核查 2018年6月1日以来建设的光伏项目土地利用情况。并从即日起，停止光伏项目用地占用耕地的备案工作。核查光伏项目土地使用是否符合鲁国土资规〔2018〕4号文件规定要求，是否履行项目建设方案和土地复合利用方案备案程序，永久性建设设施是否取得合法建设用地审批手续，布设在农用地上的光伏设施是否存在硬化地面、破坏耕作层、抛荒、撂荒、影响农业生产等情况。

2.《关于请对存量光伏发电项目占用耕地情况进行摸底统计的通知》

2022年3月11日，河北省能源局下发《关于请对存量光伏发电项目占用耕地情况进行摸底统计的通知》，要求：对已列入省年度计划、尚未办理建设用地审批手续的存量光伏发电项目占用耕地情况进行摸底统计。

2022年5月11日，河北省发展和改革委员会、河北省自然资源厅 联合发布《关于进一步明确存量光伏复合项目占用耕地政策的通知》，提出：对于“未形成工程实际占用的存量项目”要调整项目建设地点、建设规模；无法调整的应申请取消建设计划！

这意味着，未来河北省将很难再有“农光互补”项目。

3.《关于严格耕地用途管制落实耕地"进出平衡”的实施意见》

2022年5月25日，河南省自然资源厅、发改委、农业厅、林业局联合下发《关于严格耕地用途管制落实耕地"进出平衡”的实施意见》，对光伏项目的用地，提出：光伏项目，使用农用地的，包括光伏方阵在内的所有用地均应当依法办理建设用地审批手续！

如果全面积按建设用地执行，1）根本无法协调如此大规模建设用地；2）光伏项目根本就难以达到预期的经济效益！因此，未来河南“农光互补”项目将很难开展。

4.《关于提供光伏电站项目占用耕地 有关情况的函》

2022年6月2日，江苏省自然资源厅下发《关于提供光伏电站项目占用耕地 有关情况的函》，要求各地级市提供以下材料，对辖区内农光互补项目进行全面摸底。

2022年6月4日，江苏省自然资源厅对于“能否在一般农用地的耕地上进行农光互补项目的开发？”回复：光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途。对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

5.《关于加强光伏发电项目用地支持保障》的通知

2022年6月7日，山西省自然资源厅、农业厅、能源局、林草局联合发布的《关于加强光伏发电项目用地支持保障》的通知。

（1）光伏发电站项目（除光伏扶贫及光伏复合项目外）用地要求：

使用第三次全国国土调查确定为未利用地的，光伏方阵可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级自然资源主管部门备案，其他永久性建筑应当办理建设用地审批手续；使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。

（2）光伏复合项目（包括农光、林光）用地要求：

符合本地区建设要求和认定标准的，利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式；变电站及运行管理中心、集电线路杆塔等基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理。

采用“农光互补”模式使用永久基本农田以外的耕地建设光伏复合项目的，需县级农业农村部门出具不影响农业生产的意见；符合“林光互补”要求占用林地建设光伏复合项目的，需县级林草部门出具不影响生态安全的意见后实施。

另外，对于布设后未能并网的光伏方阵，县级能源主管部门应及时组织清理；光伏方阵用地按农用地、未利用地管理的项目退出时，用地单位应恢复土地原状，未按规定恢复原状的，应责令整改纠正。

6.《关于开展河湖管理范围内光伏电站和风力发电项目排查整改工作的通知》

2022年5月27日，江西省水利厅办公室下发《关于开展河湖管理范围内光伏电站和风力发电项目排查整改工作的通知》，要求：

为贯彻落实水利部要求，进一步加强河湖水域岸线空间管控，请各地立即组织开展河道、湖泊、水库管理范围内光伏电站和风力发电项目排查工作，并对问题项目按照指导意见要求予以整改相关排查整改工作台账。

林光互补项目：

7.《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》

2022年6月15日，最高人民法院《关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》正式施行，明确了很多司法实务中疑难问题，对于光伏行业涉林问题具有重要的指向作用。

一、林地流转合同的流转期限超过承包期的剩余期限处理

集体土地承包均有期限限制。例如，家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年。2020年《土地管理法》修订明确了“耕地承包期届满后再延长三十年”，但对林地承包期届满后如何处理并不明确。《农村土地承包法》第38条规定了：流转期限不得超过承包期的剩余期限；但如果超过期限是否会导致合同无效等并未规定。

二、本集体组织成员优先权问题

《农村土地承包法》规定了“家庭承包”和“其他方式承包”两种方式，并均规定了“在同等条件下，本集体经济组织成员有权优先承包”。但对于侵害优先权的法律后果并未明确。

《林地解释》第九条规定：本集体经济组织成员以其在同等条件下享有的优先权受到侵害为由，主张家庭承包林地经营权流转合同无效的，人民法院不予支持；其请求赔偿损失的，依法予以支持。

该规定仅规定了“家庭承包”方式下，侵害优先权不会导致流转合同无效（但会存在赔偿损失问题），并未对“其他方式承包”侵害优先权问题作出规定。

对于光伏电站而言，为了避免侵害优先权的问题，通常都是通过履行民主决策程序，通过绝大部分村民的民主表决，明示了村民放弃优先权的方式进行。

三、未履行流转民主决策程序对合同效力的影响

《农村土地承包法》第52条规定：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。对于未履行上述民主决策程序对于合同效力的影响，司法实践判例结果并不一致：既有判决无效，也有判决未生效或确认合法有效的判例。

8.《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》

土地类型（以下简称地类）划分为林地和非林地2个一级地类。其中，林地划分为8个二级地类，13个三级地类，具体见下表：

一、各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为禁止建设区域。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域。

二、光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。

三、对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。

渔光互补项目：

9.《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》

2022年5月25日， 水利部印发《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，文件提出：光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。

10《关于明确渔光互补用海管理有关事项的通知（征求意见稿）》

2021年4月22日，辽宁省自然资源厅发布《关于明确渔光互补用海管理有关事项的通知（征求意见稿）》。

表示：渔光互补光伏发电项目选址应符合国土空间规划分区及用途管制要求，严禁在生态保护红线区及国家法律法规和规划明确禁止的海域内建设。沿海各地区要综合考虑本地区海域资源环境承载能力、经济社会发展水平和管理需要，按照光伏发电项目相关标准，节约集约利用海域资源，积极稳妥探索渔光互补用海管理，既要避免“一刀切”，更要防止盲目圈占海域。

海上光伏项目：

11.《关于推进光伏发电海域立体使用管理的指导意见》

2022年9月30日，山东省海洋局发布《关于推进光伏发电海域立体使用管理的指导意见》。

表示：

1.海域征地面积的确定：桩基固定式海上光伏发电项目中的桩基和光伏方阵，用海方式为透水构筑物用海，用海范围以项目最外侧光伏板垂直投影外扩10米为界；当光伏方阵垂直投影的外缘线距离最近的围海养殖、盐田的堤坝不足10米时，以堤坝内侧坡脚线为界。项目中的海底电缆，用海方式为海底电缆管道用海，用海范围以海底电缆外缘线向两侧外扩10米为界。

2.光伏+渔业等复合使用海域的计费方式：应按实际用海类型、方式、面积、使用年限及所在海域的使用金征收标准，分别计征海域使用金。

光伏用地政策总表：

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