最高法：执法人员名单和执法证，可依法决定不予公开

裁判要旨

政府信息以公开为原则，以不公开为例外，该原则是政府信息公开立法与实践应当坚持的基本精神。行政机关所制作或保存的政府信息应当尽可能的主动公开或者依申请公开，以最大程度地保障社会公众的知情权，以此监督行政权力在阳光下运行。但毋庸置疑，必然会有一部分政府信息不能公开，属于信息公开的豁免范围。

事实上，只有明确了豁免公开信息的内容和范围，才能明确公开信息的内容和范围；只有准确界定了豁免信息的范围，才能为更全面的信息公开扫清障碍。实践中豁免公开的政府信息，既包括涉及国家安全等需要绝对豁免公开的信息，也包括可以由信息公开义务主体利益衡量后裁量免予公开的信息，还包括可以与第三方协商确立的豁免信息，等等。有关执法人员名单和执法证，均属于政府机关内部人事管理信息，公开历次参与执法的人员名单和包括个人信息的执法证件，可能影响今后行政执法活动的顺利进行或者威胁相关人员人身安全，且当此类信息公开的重要性显著小于公开可能带来的危害性时，信息公开义务主体可以依法决定不予公开。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申2928号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郑金德，男，1955年1月27日出生，汉族，住浙江省杭州市。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：杭州市拱墅区人民政府。住所地：浙江省杭州市拱墅区台州路1号。

法定代表人：章燕，区长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：杭州市人民政府。住所地：浙江省杭州市解放东路18号市民中心A座。

法定代表人：徐立毅，市长。

再审申请人郑金德诉被申请人杭州市拱墅区人民政府（以下简称拱墅区政府）、杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）城建政府信息公开及行政复议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2017年8月15日作出（2017）浙01行初69号行政判决，驳回郑金德的诉讼请求；郑金德不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2017年11月16日作出（2017）浙行终1251号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。郑金德仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员王晓滨、白雅丽参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

郑金德向本院申请再审，请求：1.撤销一、二审行政判决。2.撤销34号答复书第2项，责令其公开2015年12月1日对郑金德户房屋实施强拆的“风险评估、以及参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证，并提供全程录音录像全部资料。”3.撤销杭州市政府611号复议决定。其申请再审的主要事实和理由为：再审申请人申请的三类信息都与其基本权利息息相关，应当依法公开。一、二审法院未予以支持，不符合法律规定。

本院认为，政府信息以公开为原则，以不公开为例外，该原则是政府信息公开立法与实践应当坚持的基本精神。行政机关所制作或保存的政府信息应当尽可能的主动公开或者依申请公开，以最大程度地保障社会公众的知情权，以此监督行政权力在阳光下运行。但毋庸置疑，必然会有一部分政府信息不能公开，属于信息公开的豁免范围。事实上，只有明确了豁免公开信息的内容和范围，才能明确公开信息的内容和范围；只有准确界定了豁免信息的范围，才能为更全面的信息公开扫清障碍。实践中豁免公开的政府信息，既包括涉及国家安全等需要绝对豁免公开的信息，也包括可以由信息公开义务主体利益衡量后裁量免予公开的信息，还包括可以与第三方协商确立的豁免信息，等等。再审申请人申请再审的风险评估报告、参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证、全程录音录像全部资料，虽非需要绝对豁免公开的信息，仍属信息公开义务主体可以裁量豁免的信息范围；是否全部或者部分公开，信息公开义务主体可以依法审查并决定。

关于风险评估报告应否公开问题。该报告系非诉执行中的社会稳定风险评估报告。此类有关社会稳定风险评估的政府信息，是行政机关在作出决策前据以研究、讨论使用的内部信息，也属于过程性信息，属于信息公开义务主体可以根据情况决定是否豁免的范围。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条也规 定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。而且，此类社会稳定风险评估本身即包含部分敏感信息，其中有关风险隐患的认定、分析与防范，一旦公开既可能侵犯相关个人隐私，也可能造成风险防范措施的失效；且一旦公开，就存在在一定范围内将影响公共安全和社会稳定的可能性，信息公开义务主体可以依法决定不予公开。

关于参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证应否公开问题。由于本案系人民法院裁定准予执行后的强制拆除，不论是准予执行的行政裁定书还是其后的强制执行通知，以及现场执法人员的身份表示，均已经明确组织实施强拆的执法机关系拱墅区政府，再审申请人也已明确知悉此节信息。行政机关依申请公开信息，只是提供行政机关以一定形式记录、保存的已经存在的信息，不因为申请人的请求而承担为其制作信息的义务。要求公开参与实施强拆的各行政执法机关名称和各行政执法人员的名单及行政执法证，已经明显属于要求行政机关加工、汇总的信息，行政机关对此类申请可以不予支持。尤其重要的是，有关执法人员名单和执法证，均属于政府机关内部人事管理信息，公开历次参与执法的人员名单和包括个人信息的执法证件，可能影响今后行政执法活动的顺利进行或者威胁相关人员人身安全，且当此类信息公开的重要性显著小于公开可能带来的危害性时，信息公开义务主体可以依法决定不予公开。

关于“全程录音录像资料”公开申请是否已经依法得到处理问题。拱墅区政府虽然组织实施了强制搬迁，但并不意味着拱墅区政府即制作或者保存了强制搬迁全过程的所有信息，也不意味着强制搬迁全过程形成的所有信息均属于需要公开的 信息。政府组织实施，多个执法机关参与的强制搬迁，政府的信息公开义务也仍然遵循“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的要求，政府不需要也不可能公开具体职能部门自身在实施过程中形成的政府信息，也不应当成为整个实施过程信息的公开义务主体；其信息公开义务止于公开其实际制作和保存的信息为限。根据再审申请人提供全部录音录像资料的信息公开申请，拱墅区政府向其提供了由其保存的公证书及附财物登记清单、光盘。再审申请人虽然主张拱墅 区政府未将全程录音录像资料公开，但由于其既未提供拱墅区政府应当保存全部录音录像资料的法律依据，也未提供证据或者证据线索证明拱墅区政府尚保存有其他录音录像资料未公开，在拱墅区政府经检索并陈述已经公开了与再审申请人户强制执行过程有关的全部资料情况下，应当认为拱墅区政府已经依法履行了信息公开义务。

需要说明的是，为保障公民、法人或者其他组织知情权，促进行政机关依法及时、准确公开政府信息，《中华人民共和国政府信息公开条例》不仅规定公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，还规定对行政机关不依法履行政府信息公开义务的，公民、法人或者其他组织可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。因而，对政府信息公开纠纷，并非所有均需通过行政诉讼渠道解决，法律还规定了相应的行政机关内部监督和行政监察程序。鉴于司法审查强度的有限性和人民法院依职权调取证据的局限性，行政机关内部监督程序和行政监察程序在解决政府信息不存在引发的纠纷方面，有其自身优势。行政机关未尽合理检索查找义务，或者故意隐瞒政府信息，构成不依法履行政府信息公开义务的，信息公开申请人可依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第一款的规定，向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。

综上，郑金德的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人郑金德的再审申请。

审判长　　耿宝建

审判员　　王晓滨

审判员　　白雅丽

二〇一八年六月二十五日

法官助理杨礼崧

书记员于露

来源：交通参阅