中国特色市内免税店发展路径探析——基于海南离岛免税发展经验

摘要：为进一步释放消费潜力，加快构建“双循环”新发展格局，按照“十四五”规划要求，我国将建设一批中国特色市内免税店。市内免税与离岛免税虽是不同的免税零售类型，但两者在历史渊源、业务创新和监管制度等方面存在内在联系。一方面，海南离岛免税政策的成功实践为中国特色市内免税店建设提供了宝贵经验；另一方面，离岛免税政策在实施过程中所面临的问题亟待政府各部门综合施策，笔者认为还可以通过发展新型市内免税店进行破解。基于此，建议国家尽快出台新型市内免税相关政策，合理规划布局市内免税店，以发展市内免税店为突破口放宽经营限制，充分利用市内免税店渠道推广国货精品，打击境外免税品非法流入，推动形成口岸、离岛和市内免税协同发展、共促消费回流的全新局面。

关键词：市内免税，离岛免税，免税业，免税店，消费回流

一、引言

免税店是指设立于经海关批准的特定地点或交通工具上，向出入境旅客等特定人群销售免税商品的商店。我国免税店主要包括口岸免税店（含出境、入境）、市内免税店、离岛免税店、运输工具免税店、供船免税店和外交人员免税店等类型。从税收学角度来看，对特定销售商品免征进口环节的关税、增值税和消费税，体现了对境外公民非纳税人的税负公平原则。后来，开设免税店逐步演变为各国增强旅游业竞争力的一项政策设计，继而催生了市内免税、离岛免税等新的免税业态。从国际贸易学角度来看，免税政策有利于消除关税壁垒，减少价格信号扭曲，促进各类要素更加有效配置，增加经济福利。

免税业与旅游零售业关系密切，是限定于出入关境等特定旅行场景的零售行业。现代意义的免税店诞生于爱尔兰的香农机场（Shannon Airport），以1947年爱尔兰政府颁布《机场免征关税法》为标志。1979年，韩国为吸引游客消费，在全球率先推出市内免税政策。经过40多年的发展，市内免税店已成为韩国国内免税品销售的主渠道，并成为国际第二大免税销售渠道。与其他类型免税店比较，市内免税店可营业面积更大、周边交通更为便利，能给消费者提供更好的购物体验。在我国，建设市内免税店不仅顺应居民消费升级趋势，更有利于扩大优质消费品和中高端产品供给，是拉动境内消费、引导境外消费回流的重要抓手，也是中国品牌走出国门、打通经济外循环的重要手段。发展市内免税店还可以将实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合，破解有效需求不足难题，增强国内大循环内生动力和可靠性，推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

当前，我国出境游客缺少在市内免税店消费的渠道，滞后的免税业政策与出境游的蓬勃发展不匹配不协调[1]。特别是与离岛免税政策相比，我国市内免税店的免税购物额度太低，不利于消费回流[2]。加快发展市内免税店，既要放宽市内免税政策，也要重视提高免税运营商竞争力[3]。目前，我国市内免税店的发展受制于经济发展水平和行业监管政策，只出现在少数大城市，相应地，对市内免税店的研究稍显不足，现有研究成果大部分由免税品经营企业员工或行业监管人员撰写，研究视域不够宽广，对在加快构建国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下如何发展市内免税店的研究还不够深入。因此，本文从近年海南离岛免税的发展情况入手，梳理总结离岛免税政策的实施成效，通过分析离岛免税店发展经验和不足，进一步探讨中国特色市内免税店的功能设计和发展机制，并提出有关对策建议，以期为我国免税业发展提供多视角参考。

二、市内免税与离岛免税的比较分析

（一）我国市内免税店发展历程

在我国，市内免税店可以细分为针对本国公民的外汇商品免税店（即回国补购型市内免税店）与针对外籍人士和港澳台同胞的离境市内免税店。1980年，为满足公派出国和对外劳务派遣人员的外汇购物需求，我国出现了外汇商品免税店的雏形①。1983年，经国务院批准成立的中国出国人员服务公司，统一供应和销售出国人员外汇商品，并逐步在出国人员较多的省、市设立提货点。1990年，为配合北京亚运会召开以及更好地服务来华的外国游客，中国免税品（集团）有限责任公司（以下简称“中免集团”）②在北京开立了国内首家离境市内免税店。1999年，国务院又批准中免集团在上海、大连、青岛、厦门4个城市开设市内免税店。受市内免税严格的监管政策和相关免税品经营企业转型缓慢的影响，外汇商品免税店从20世纪90年代中期开始走向沉寂[4]，离境市内免税店也因经营不善陆续关闭。

在相当长的时间里，有关政府部门对发展市内免税店持谨慎态度，对市内免税店的数量进行严格限制。中国加入世界贸易组织后，更加深入参与国际竞争与合作，越来越重视发挥免税店特别是市内免税店在扩大内需中的作用。2005年，海关总署颁布《中华人民共和国海关对免税商店及免税品监管办法》，对免税店的设立、终止及免税品的进口、销售等进行了规范。2016年以来，《口岸进境免税店管理暂行办法》《口岸出境免税店管理暂行办法》等规章相继印发实施，推动免税店经营从行政垄断向有序竞争转变。2019年，经海关总署批准，中免集团恢复运营上述国内5家市内免税店。2020年，国家发展改革委等23个部门联合印发《关于促进消费扩容提质加快形成强大国内市场的实施意见》，提出完善市内免税店政策，建设一批中国特色市内免税店。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和相关专项规划也都对建设中国特色市内免税店做出部署。2022年，国务院办公厅印发《关于进一步释放消费潜力促进消费持续恢复的意见》，把“完善市内免税店政策，规划建设一批中国特色市内免税店”作为推进消费平台建设的重要内容。

（二）海南离岛免税发展历程

海南离岛免税是指允许乘飞机、火车、轮船离开海南岛（不包括离境）的国内外旅客在岛内指定经营场所（含网络平台）进行限值、限量、限品种免进口税购物的一项免税购物政策，离岛免税店即上述实施免税行为的经营场所。海南离岛免税历经多轮政策调整与市场扩容，迄今依旧保持蓬勃发展势头。

离岛免税店孕育和成长于海南国际旅游岛建设时期。由于该项免税政策含金量高，民众参与感强，受到社会各界持续的关注。2009年，海南省人民政府向国家申请试行离岛旅客免税购物政策。2010年1月，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》的发布将建设海南国际旅游岛上升为国家战略，并将试行离岛旅客免税购物政策提上议事日程。2011年3月，财政部发布《关于开展海南离岛旅客免税购物政策试点的公告》，要求自2011年4月20日起试点执行离岛免税政策。自此，海南岛成为全球实施离岛免税购物政策的第四个区域，不仅在已开设的三亚市内免税店增加离岛免税购物功能，后续又新开设11家离岛免税店（表1）。2018年4月，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上宣布支持海南建设中国特色自由贸易港，打造具有世界影响力的国际旅游消费中心，实施更加开放便利的离岛免税购物政策。《海南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，要用好用足离岛免税购物政策，吸引我国居民境外消费回流。《海南省“十四五”建设国际旅游消费中心规划》明确，打造海南免税核心竞争力，构建多层次免税购物体系，扩大免税消费品贸易规模，力争到2025年离岛免税品贸易实现倍增。

离岛免税发展壮大于海南自由贸易港建设全面推进阶段。自2020年7月1日海南省实施离岛免税新政策以来，离岛免税经营主体更加多元化，离岛免税商品供给质量和购物便捷度不断提升[5]，有力地支持了海南国际旅游消费中心建设。2021年，在离岛免税购物热潮的带动下，海南全省社会消费品零售总额达到2497.6亿元，同比增长26.5%，增速名列全国各省级行政区首位[6]。从2011年以来，离岛免税政策历经10次调整，免税额度从最初的5000元到8000元，进而到1.6万元，在2020年提高至全球最高的10万元限额。免税品购物人次从2011年的48.36万增长到2021年的672万，人均免税购物额度由2011年的2039元提高到2021年的7368元。2011年离岛免税销售额仅为9.86亿元，在实施海南自由贸易港政策的翌年（2019年）离岛免税销售额首次突破百亿元，在2020年增长至274.8亿元。2021年，海关监管离岛免税品销售金额达到495亿元，同比增长80%；截至2022年一季度，海关共监管离岛免税品销售金额1455亿元，免税商品1.95亿件，免税购物人数2926万人次[7]。

（三）市内免税与离岛免税的异同

近年来，我国免税业发展定位从主要吸引境外游客来华消费，向吸引消费回流、服务扩大内需转变；行业管理从强调集中统一管理，向推动市场适度竞争转变；免税行业业态从以口岸免税为主导，向由口岸免税、离岛免税和市内免税三足鼎立发展转变。受益于我国扩大内需战略，海南离岛免税政策与新型市内免税政策的实施将共同助力增强国内经济发展内生动力。一方面，市内免税店与离岛免税店都开设在口岸海关隔离区之外，普通消费者可以自由进入、便捷购物。另一方面，由于二者都不在目标客群的必经交通节点上，获客成本均高于口岸免税店。

市内免税政策与离岛免税政策的差异主要体现在监管政策上（表2），具体表现为销售对象、免税商品品种、免税购物额度和提货方式、经营主体和经营区域等方面的差异。理论上，国内所有具有免税品经营资质的企业都可以申请在海南开设离岛免税店，而离境市内免税店目前由中免集团专营，外汇商品免税店由中国出国人员服务有限公司和中国港中旅资产经营有限公司经营。离岛免税店只能开设在海南岛，市内免税店则遍布全国10多个城市。此外，与设立市内免税店相比，设立离岛免税店除了同样要经过国家有关部门审批外，海南省政府部门对设店地点和运营商选择也具有一定话语权。

三、海南离岛免税对市内免税的示范带动作用

作为新生事物，离岛免税店在中国出现的时间不长，但发展态势要优于市内免税店。海南离岛免税与市内免税在历史渊源、业务创新和监管制度等方面存在内在联系，为我国建设新型市内免税店奠定了良好的基础，在业态创新、门店运营、市场营销等方面起到了示范带动作用。

（一）海南离岛免税起源于市内免税店

海南省先是获批开设离境市内免税店，继而争取到实施离岛免税政策，“离岛”叠加“市内”的政策红利给中国免税业带来新的活力。2008年3月，国务院办公厅以《关于支持海南省发展旅游业有关问题的函》函复海南省人民政府，批准在海口、三亚、琼海、万宁4市各开办一家市内免税店，购物后的提货点设在口岸出境隔离区内，这是继1988年、1999年之后，国家再次批准设立离境市内免税店。2009年5月，海南省政府发文确定由中免集团在三亚市先行开设市内免税店[8]。同年9月，位于三亚市下洋田榆亚大道19号新大洲广场的三亚市内免税店正式对外营业。由于其销售对象仅限从三亚凤凰国际机场离境的外籍人士和港澳台同胞，而这部分游客仅占海南游客总数的4%，这种供需错位的销售模式导致三亚市内免税店2009年亏损856.8万元，2010年仍亏损[9]。随着离岛免税政策实施，三亚免税店在原有离境市内免税店功能基础上叠加实施离岛免税政策，开始探索免税品销售以离岛免税方式为主、离境市内免税方式为辅的新型模式。

（二）海南离岛免税为市内免税店门店运营积累经验

离岛免税政策是我国免税业增强竞争力的加速器，开拓了免税零售发展新空间，也让企业在口岸海关隔离区之外能够积累运营大型免税店的经验。在21世纪初，中国免税业“小、乱、散”的问题突出，免税店门店经营面积普遍偏小，盈利主要以销售烟酒产品为主，存在多头经营、分工混乱等问题，在商品采购、零售经营、成本控制等方面与国外同行免税店差距大，整个行业面临生存危机[10]。以中免集团为例，多年来主要从事以垄断批发业务，销售规模不大，造成对上游货源渠道和价格把控能力不足；同时，其与国内各地免税店多为行政管理关系，缺乏资产纽带，对下游零售终端渗透不足[11]。在支持国有企业做强做优做大的背景下，中免集团抓住国内消费升级和离岛免税政策不断放宽的机遇，在扩大品牌品类、拓展采购渠道、完善物流体系和打造数字化平台等方面突飞猛进，2020年一跃成为全球营业额最高的旅游零售商。中免集团三亚市内免税店在2009年开业时营业面积只有1000平方米，2013年扩展到1万平方米，2014年易址开业的三亚国际免税城已是当时全球单体营业面积最大的免税店，免税营业面积超7万平方米。2019年以后，海南新开设的离岛免税店，除博鳌免税店、三亚凤凰机场免税店营业面积稍小，其他店营业面积均超过1万平方米，海口国际免税城营业面积超过19万平方米，计划在2023年初开业的王府井国际免税港，营业面积也预计超过10万平方米。

（三）海南离岛免税为市内免税店市场推广提供示范

随着离岛免税政策的不断优化，宣传成效显著，它强化了普通民众对免税消费的认知，有效促进消费回流，激发了潜在消费需求。离岛免税购物渗透率和客单价逐年提升，国内消费者越来越倾向于前往免税店购物，这种消费意向预示着未来设立的中国特色市内免税店可以更快度过市场导入期。此外，海南省各级政府与各免税品经营企业主动作为、创新思路，全方位立体式宣传推广离岛免税政策，也为发展市内免税店提供了示范。《海南省“十四五”建设国际旅游消费中心规划》旗帜鲜明地提出要擦亮海南免税“金字招牌”，通过举办海南免税宣传推介活动，提高免税政策知晓度和覆盖面。2022年6月，海南省商务厅印发《2022年促进离岛免税销售行动方案》，在引客入岛、促销推广、新品引进和提升服务等方面加大力度。海南省内各免税品经营企业充分利用现代传播手段，在微信、微博、抖音、小红书、京东、支付宝等平台进行宣传推广，通过线上线下互动优化消费路径、拓宽消费场景；借助大数据分析，开展精准营销，打造以消费者体验为中心的数字驱动型零售新模式；建立分级会员体系，提供会员专属服务，提高消费者黏性。

（四）海南离岛免税为完善市内免税监管奠定基础

海南离岛免税制度的建立为推进免税业监管现代化率先探路，相比其他类型免税店，离岛免税的监管政策更成体系、更加丰富，也为推进市内免税实现政策创新奠定了基础。国家部委层面先后出台《财政部海关总署税务总局关于海南离岛旅客免税购物政策的公告》《海南离岛旅客免税购物商店管理暂行办法》《海南离岛免税店销售离岛免税商品免征增值税和消费税管理办法》《中华人民共和国海关对海南离岛旅客免税购物监管办法》等文件，海南省层面也发布了《关于海南离岛免税购物经营主体有关问题的公告》《海南自由贸易港免税商品溯源管理暂行办法》《海南自由贸易港免税购物失信惩戒若干规定》等文件。同时，海南省还健全反走私工作机制，构建环岛岸线闭环管控体系，严厉打击离岛免税“套代购”走私违法犯罪活动；优化平台经济监管机制，查禁离岛免税商品违法违规网上销售。海南自由贸易港建设4年来，打击走私团伙累计123个，案值约4亿元，涉税约5400万元，对9114名违规旅客进行限购，对38名严重失信主体实施联合惩戒[12]。海关通过优化监管流程，升级完善海南离岛旅客免税品海关监管系统，依靠溯源码、监控指挥系统、大数据等信息技术实现对免税品流通全链条的高效监管，其中三亚市推进离岛免税品关区一体化通关做法还被列入国家发展改革委编写的《中国营商环境报告2021》当中。

四、有望通过发展新型市内免税破解的障碍

近年来，海南离岛免税店持续扩张，先行先试的离岛免税政策在实际操作中遇到了一些困难和障碍，这里面有个性问题，更多的是免税行业面临的共性问题，亟待政府各部门综合施策。笔者认为，这些问题也可以通过大力发展新型市内免税店进行破解。

（一）免税品经营资质受限

国家对免税品销售业务实行垄断经营和准入限制，严格统一审批免税品经营资质。目前，经国务院批准拥有免税品经营资质的企业共有8家。这些免税品经营企业盈利能力强，能反哺地方经济发展，免税品经营的平均毛利率能达到40%～50%，有些品种的毛利率还更高。同时，免税品经营链条比较短，主要是供货商、销货商、终端消费者及配套物流和数字化服务平台，导致免税牌照成为免税品经营企业的核心资产。成立国有专营企业是离岛免税重要配套政策措施之一，2011年11月国务院批准由海南省省属国有独资企业出资成立海南省免税品有限公司（以下简称“海免公司”），允许其在海南省范围内开展离岛免税相关业务，海南成为继深圳、珠海之后第三个拥有免税品经营企业的地方。2018年10月，中国旅游集团公司③通过股权划拨方式成为海免公司的控股股东，海南免税品销售市场从由中免、海免两家公司运作演变为“全岛一盘棋”。2020年8月，全球消费精品（海南）贸易有限公司、海南旅投免税品有限公司这两家省属国有企业获批海南离岛免税品经营资质。纵观离岛免税店的发展历史，海南在为地方国有企业申请免税品经营资质、打破免税市场垄断上取得突破[13]，但也有缺憾。一是上述3家企业只能经营离岛免税店，二是离岛免税需要构建良性竞争新格局。在海免公司被划拨股权后，海南离岛免税市场重新回归垄断局面，即使2020年新引入4家企业也无法撼动中免集团的市场地位。同样的问题也存在于市内免税店经营中，按照我国现有免税业管理制度，离境市内免税店和外汇商品免税店只由少数企业专营。

（二）国产品销售渠道不畅

将国产优质产品纳入免税购物清单有利于扩大出口、推广本国品牌，有利于推动国内经济大循环[14]。从国外发展经验看，本土香化类商品品牌崛起是驱动韩国免税市场发展的重要因素。《关于促进消费扩容提质加快形成强大国内市场的实施意见》提出了把依托免税渠道推广国货商品作为进一步完善免税业政策的重要内容，将免税店打造成为扶持国货精品、展示自主品牌、传播民族传统文化的重要平台。1991年，国家批准免税店经营卷烟、酒、工艺品、丝绸、服装、保健品（包括药品）等六大类国产品，打破进口商品在免税店中“一统天下”的局面。1996年，国家又批准由中免集团统一管理的出境口岸免税店，在销售上述六大类国产品时试行退税政策，退税税种为增值税和消费税，销售对象为已办理完离境手续的出境人员；2000年，国产品在免税品销售总额所占比重首次突破10%。2003年，国务院放开了免税店经营国产品的种类限制，并简化免税店经营国货商品的退税手续。在政策支持下，2006年中免集团的国产免税、有税商品销售额达7.6亿元人民币，占全部销售额的42%[15]，但还是以销售国产烟酒商品为主。2011年，海南在开始试点离岛免税政策时，把免税商品限定为进口商品，主要考虑如果经营退税的国产品会对国内同类含税商品的零售造成不公平竞争。近几年，海南离岛免税店开始销售华为、小米等国产品牌的商品。总体而言，免税店经营退税国产品面临生产企业不了解免税渠道与消费者找不到合意的国产品双重窘境。第一，中国企业对国际免税渠道知晓度偏低，不知道如何利用免税流通渠道推广品牌。第二，对国产品相关鼓励政策针对性不够强。第三，在网络购物热潮的冲击下，即使是退税后的国产品，在价格上竞争力仍显不足，难以对消费者产生吸引力。

（三）外资面临市场准入限制

无论1992年的《国务院办公厅关于进一步加强免税业务集中统一管理的复函》，还是2000年的《关于进一步加强免税业务集中统一管理的有关规定》，都明确禁止各地方和各部门与外商合资、合作经营免税店，但外资企业依然是中国免税市场不可忽视的存在。1999年，经国家对外贸易经济合作部批准，上海浦东国际机场免税店实行国际招商经营试点，引进英国环球免税购物集团（World Duty Free）和东方皇权（香港）有限公司经营免税店。2018年，日上免税行在被中免集团实际控股前，是我国境内唯一一家经国家批准的外商独资免税品经营企业，主营上海、北京国际机场进出境免税品业务，迄今为止外资持股仍然占49%。早在2004年，总部设在香港的DFS集团（Duty Free Shoppers）就与海口美兰国际机场签署协议，获得2005—2015年美兰国际机场含税零售业务经营权。2008年后，DFS集团积极谋求开拓离岛免税市场，参与美兰机场海免公司免税店的开业筹备和店铺运营，2020年又与深圳免税集团合作在海口市观澜湖运营离岛免税店。此外，瑞士杜福瑞（DUFRY）及韩国、法国等国的免税品经营企业都有意进入离岛免税市场[16]，但只能通过上游供货、管理输出等方式参与。虽然我国现在已不再禁止外资进入免税行业，但与内资企业一样实行“许可准入”制度，需要相关部门进行审批[17]。海南省多年来引入外资参与离岛免税店经营未果，一定程度上影响了市场良性竞争和免税业务创新发展，在现有政策保护下的中国企业，要进一步做大做强仍有待国际竞争的检验。

（四）境外免税品低价竞争

韩国是我国消费外流的重要区域，韩国免税店在其中扮演了关键角色。从销售模式看，自新冠肺炎疫情在全球暴发以来，韩国免税品销售模式从旅游零售演变为贸易倾销，具体表现为以更低价格向更少的外国顾客销售绝大多数商品，高达30%～40%的销售返点使得大部分韩国免税店只能获得微利甚至亏损。根据韩国免税店协会公布的数据显示，对外国人的免税销售额占比从2019年的83%提高到2021年的95.4%，而这些免税品销售额大部分由中国代购商贡献。2021年，韩国免税品销售额约为1005亿元人民币，其中以百亿元计的韩国免税品通过跨境电商等方式流入中国，给国内免税市场带来不小冲击：一是影响加快建设中国特色免税体系。在韩国免税品低价竞争的背景下，我国免税市场培育需要投入更多时间和资金，由此造成的免税市场失真也会给国家制定免税政策造成一定的干扰。二是影响中国免税品经营企业发展壮大。免税经营企业以经营规模为王，只有达到一定的销售规模才能获得更优进货价和更多品牌商的青睐。韩国乐天、新罗和新世界等名列全球排名前十的免税品运营商，其免税商品的价格和产品线丰富度均优于多数中国同行企业，而我国国内除中免集团外，其他免税品经营企业体量很小，尚未形成规模经济和品牌效应。

五、推动建设中国特色市内免税店的路径思考

“十四五”时期是我国免税业进一步融入和服务构建新发展格局的重要时期，建设中国特色市内免税店是更好发挥消费在经济发展中的基础性作用，也是服务扩大内需战略的客观要求。要建设好中国特色市内免税店，需要借鉴和用好海南离岛免税店的发展经验，积极破解发展难题，推动形成口岸、离岛和市内免税协同发展、共同促进消费回流的新局面。

（一）完善新型市内免税政策体系

海南离岛免税率先探索监管制度创新，为制定新型市内免税政策提供了重要借鉴，也提出了更高要求。现有规范免税品经营的多为部门规章及规范性文件，法律位阶不高，且缺少市内免税店的专门管理办法。同时，我国严格区分市内免税店的类型，对境内外人士分别不同监管制度，消费限制较多，在吸引消费回流上难以全面发力。建议加快对《关于进一步加强免税业务集中统一管理的有关规定》等文件的修订，研究出台关于市内免税店的管理办法，对免税零售业务进一步明确归口管理部门，明晰职责分工。对市内免税店进行统一监管，推动居民离境、居民入境和非居民离境等不同销售模式融合发展，实现从对市内免税店的分类监管向对不同销售对象的分类监管转变。另外，还需研究放宽市内免税店免税品购买资格，提高免税限额和扩大免税品范围和种类，探索实施多种提货方式。要兼顾经济和社会效益，找准吸引消费回流、服务内需的定位，更加注重品牌多样化、品类丰富度、消费人群覆盖面，制定科学合理的市内免税店发展规划和对免税品经营企业的考核指标。

（二）合理规划布局市内免税店

在2011—2018年期间，海南省内只有2家离岛免税店进行垄断经营，后来转变为中免集团独占市场，而在2020年以后新免税店又开设过快过密，在免税店规划布局方面仍有值得探讨的地方。我国现有15家市内免税店，分布在北京、上海等10个城市，但国内经济规模排名靠前的城市如广州、深圳、成都等，至今仍没有开设市内免税店。据媒体报道目前我国已有10多个城市计划新设市内免税店，数量上的“遍地开花”未必有利于免税行业健康发展。近年来，我国免税政策进入调整期，笔者建议优化市内免税店的区域分布，首选经济发达、交通便利、旅游业发达的城市，支持在率先开展国际消费中心城市培育建设的上海、北京、广州等地新设市内免税店，加快免税店监管、营销、服务等机制模式创新，打造免税消费新场景，形成示范效应和带动作用。在先行先试的基础上，按照城市消费潜力和区域协调等原则，确定随后批次开设市内免税店的城市和免税店数量。

（三）以市内免税为突破口放宽经营限制

海南离岛免税从实践中出发，逐步扩大购物金额、品种、数量，拓展销售渠道和离岛方式，同时重视培育市场主体，给新型市内免税未来发展带来启发。在免税零售这样一个并非自然垄断的行业，过于集中的市场份额不一定有利于创新。要发挥国有经济战略支撑作用，由中免集团带动珠免公司、深免公司、中国出国人员服务有限公司、王府井集团等一批国有免税品经营企业提升经营管理水平，形成良性竞争的协同发展优势，对外提升整体议价能力。建议准予原具有免税品经营资质的8家企业享有平等竞标市内免税店经营权的权利，由企业所在地的商务、财政等部门通过招标方式，按照免税经营经验、品牌合作资源、投资能力、诚信守法经营等标准确定市内免税店经营主体。同时优化公平竞争环境，适量增加国内免税牌照，支持在上海、广州等地新批免税牌照。还可以探索以市内免税店为试点，一定范围内允许民营企业控股经营免税店，引进DUFRY、DFS、新罗、拉格代尔等外资企业参股经营免税店，让不同所有制经济活力竞相迸发。

（四）充分利用市内免税渠道推广国货精品

无论是国内免税店销售的国产品还是进入国外免税渠道的国产品，它们的种类不多，品牌影响力和价格竞争力均有待提升。近年国家和地方政府纷纷出台文件支持免税店经营国产品，但缺乏细化的政策支撑，因此笔者建议，监管部门在市内免税店内划定国产品最小营业面积或占总店面营业面积的最低比例，在免税店内设立中小企业品牌推广专区。参考国外同行免税品经营企业的经营现况，研究制定国内免税品经营企业的考核指标，明确烟酒商品之外的国产品在陈列销售的免税品中的比例要求。鼓励免税店在销售国产卷烟、酒、工艺品、食品之外，加大力度引入3C电子产品、香化商品等优质商品、国潮品牌，由各地商务主管部门向自主品牌出口企业宣传推介免税渠道，支持企业融入国际主要免税商的供货渠道，打造国际知名品牌。鼓励企业为免税渠道开发高端产品生产线，坚持优质优价，实施与有税渠道差异化的运营策略。在监管政策方面，建议在现有居民旅客进境商品免税限额之外，增加免税国产品专享购买额度；进一步简化国产品报关和退税流程，创新退税及结算模式。根据企业国有商品的销售业绩，按标准减免免税商品特许经营费。支持市内免税与海南离岛免税政策融合发展，探索给予离开海南岛的旅客在规定期限内，享有在市内免税店购买退税国产品的消费额度。

（五）打击境外免税品非法流入

境外免税品低价倾销是影响海南离岛免税店销售额乃至中国免税市场规模扩大的重要外因，更不利于中国特色市内免税店的高质量发展。建议全面排查国外免税品流入国内的渠道，常态化打击免税品走私行为，关注以跨境电商方式进口交易时，利用虚假“三单”（订单、支付单、运单）信息恶意刷单等行为，特别是加大对通过线上线下渠道销售没有中文标签的或者中文标签不符合规定的化妆品检查执法力度。加强网络生态治理，敦促新媒体平台及电商购物平台承担起主体责任，在网络平台开展常态化警示教育，一旦发现有发布、分享、评论和交易来源不明的免税品的行为时，平台要及时预警、封禁。同时，整合资金流、物流、信息流进行大数据分析，将异常交易行为及时上报监管部门，规避境外免税品非法流入对实体经济带来的负面冲击。

注释：

①1980年8月，中国成套设备出口公司率先成立免税商品供应站向本系统出国人员供应外汇商品，随后，外交部、原外贸部、交通部直属的中国远洋运输公司也开办了免税商品供应站。1983年，国家批准成立中国出国人员服务总公司，统一向出国人员供应外汇商品。

②中国免税品（集团）有限责任公司，前身系成立于1984年的中国免税品公司，1999年改名为中国免税品（集团）总公司，2007年正式改名为中国免税品（集团）有限责任公司，是上市公司中国旅游集团中免股份有限公司的全资子公司。

③中国旅游集团有限公司暨香港中旅（集团）有限公司是总部设立在香港的三家央企之一，是中国旅游集团中免股份有限公司的控股股东。

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作者简介：揭昊，广州市社会科学院国际商贸研究所副研究员、高级经济师。刘帷韬，广州市社会科学院国际商贸研究所副研究员，经济学博士。

来源：城市观察