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楼继伟:应继续坚持中央不救助原则处理地方债问题

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21世纪经济报道记者 杨志锦上海报道“有效遏制地方政府隐性债务增量,积极化解存量,是今后一个时期必须解决的重大问题。”财政部原部长楼继伟近日在《比较》杂志上发表的《新时代中国财政体系改革和未来展望》一文表示。

在楼继伟看来,地方隐性债务通常由地方融资平台公司举借。这些公司并不是政府部门,地方政府也没有提供担保。但出借方常常抱有“城投信仰”,认为当地政府不会让融资平台公司破产。地方政府也常常抱有“救助信仰”,认为中央政府不会让地方财政破产,最终会出手救助。结果政府隐性债务越滚越大,通常发行“高息刚兑”结构性固定收益产品。

楼继伟介绍,近年来由于不断加强金融监管,这一类产品已不得发行,而且中央不断表态并发布文件,要求坚决遏制地方隐性债务,清理规范地方融资平台公司,剥离其政府融资职能,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。健全市场化、法治化的债务违约处置机制,鼓励债务人、债权人协商处置存量债务。

“中央文件还明确,财政部也多次表态,中央财政坚决不予救助。在实际工作中确实没有救助,一些隐性债务存量过高的地方,当地采取压缩一般性支出、拍卖国有资产、债务重组等办法化解。今后还应继续坚持这一原则。”楼继伟在文中称。

地方债主要包括地方法定政府债务及隐性债务。其中,法定政府债务是指政府负有偿还责任的债务,主要体现为地方政府债券,数据公开透明,因此也被称为显性债务。

财政部数据显示,截至2022年末地方政府显性债务余额约35.1万亿。这一数额相比2014年末增长了127%,增长相对较快,这主要由于新预算法允许地方发债。

楼继伟介绍称,新版预算法规定,中央财政、地方财政都可列赤字,分别通过发行国债和地方一般债券筹资。中央财政赤字没有这一限制,中央财政需要安排大量的经常性支出,对地方进行转移支付。地方预算赤字,只能对应公益性资本支出部分资金的不足,这是“黄金法则”即不能用于经常性支出,因为不能让后代受益。

此外,根据全国人大授权,国务院在全国人大批准的总额度内,向各地方分配专项债额度。各地方可以在额度内发行专项债券,用于有一定收益的公益性项目投资,项目收益不足的,以对应的政府性基金或专项收入偿还。专项债券融资资金不必列入地方一般预算赤字,类似于美国地方政府的“市政债”。

财政部数据显示,2022年末一般债务余额为14.4万亿,占显性债务的四成;专项债务余额20.7万亿,占显性债务的六成。

隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。主要包括以下两类:一是地方国有企事业单位等替政府举借,由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务。二是地方政府在设立政府投资基金、PPP、政府购买服务等过程中,通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。楼继伟称,地方政府隐性债务余额数据没有官方统计,市场估计在30万亿—50万亿。

市场有分析称,造成地方隐性债务存量过多的主要原因是地方承担的事权过多,但财力不足。楼继伟称,这种看法并不准确,地方承担的事权确实太多,但通过大规模中央转移支付,地方的财力是足够的。比如2019年中央对地方的转移支付为7.5万亿元。其中,一般性转移支付预算为6.68万亿元,包括共同财政事权转移支付3.23万亿元,是最大项。对地方专项转移支付为7728亿元,通常对应中央委托事权支出。地方一般公共预算支出20.37万亿元,中央本级支出仅为3.6万亿元。

楼继伟认为,改革开放以来,我国形成了各地方相互竞争尽力保持高增长的制度格局。这有利有弊,在一段时期内确实促成了经济高增长,但也出现有些地方超出财力可能、规避法律约束违规举债大搞基础建设的现象。新时代以来经济转为高质量增长,这种格局已弊大于利。除了有效遏制地方政府隐性债务增量,积极化解存量之外,需要在事权和支出责任划分方面进行根本的改革。

防范化解地方政府债务风险是今年经济工作的一大重点。去年召开的中央经济工作会议在三个地方直接提及地方债,一处在防范化解风险部分,将地方债风险和房地产风险并列为2023年需要着力化解的两大风险,并要求“坚决遏制增量、化解存量”;一处在财政政策部分,要求财政政策发力保持地方政府债务风险可控;一处在总结部分,再次强调要加强地方债务风险可控。

今年政府工作报告提出,要防范化解地方政府债务风险,优化债务期限结构,降低利息负担,遏制增量、化解存量。近期市场围绕地方政府债务的讨论也在升温,其中核心问题落在如何看待当前地方政府债务风险及债务风险如何化解。

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