执法实务：责令停止违法行为、责令限期改正，究竟是个啥意思……

摘要：责令行为规范普遍存在于现行法律中,责令行为规范可分为司法责令规范和行政责令规范。行政责令规范可进一步分为内部行政责令规范和外部行政责令规范。通过对行政责令行为内涵的考量,可以确立特定的界分基准,将外部责令行为中的处罚性责令行为与命令性责令行为进行明确区分。

“责令”法律规范考察

“责令”是常用的表示命令的用语，责令行为也被认为是典型的行政命令行为。我国现行有效的法律中，包含“责令”一词的法律有150部。根据笔者统计，“责令”一词分布在150部法律的848个条款中，共出现“责令”1060次。统计中，我们使用条款而不是条文来统计，主要原因是在同一法条中会多次出现“责令”，而“责令”在同一条不同款中的属性会有所不同，如不作进一步区分就难以进行统计，因此，本文在统计时将“条款”作为统计单位，而不以“条”作为统计单位。对于法条的同一款中同时出现两种以上不同属性的行政责令行为的情形，由于无法再行拆分，在属性区分时仅以出现在前的行政责令行为为准进行分类。

包含“责令”的法律规范，根据命令的主体可分为司法责令规范和行政责令规范，行政责令规范又可分为内部责令行为规范和外部责令行为规范。外部责令行为规范又可以根据行政行为的形态分为行政处罚性规范和行政命令性规范。在统计的848个法律条款中，司法责令性条款为32个，占3.77%;行政责令条款为816个，占96.23%。行政责令条款中，内部责令行为条款为137个，外部责令行为条款为679个。

外部行政责令行为规范及表现形式

外部责令行为规范是指包含“责令”并规制针对特定行政相对人的行政决定的法律规范。此类规范是责令行为规范中数量最多的一种类型，在现行法律规范中共有679个条款，占全部责令行为规范的80.07%。外部责令行为规范的立法时间、立法目的、涉及领域等不同，导致此类责令行为内容庞杂、性质不同、结构各异、表述不一。

外部责令行为规范数量较多，责令行为的表现形式也涵盖广泛。据统计，主要的责令行为表现形式多达104种之多，如:责令改正(《行政强制法》第66条)、责令停止施工(《建筑法》第64条)、责令停止违法行为(《建筑法》第65条)、责令停业整顿(《建筑法》第65条)、责令停止生产(《煤炭法》第67条)、责令限期改正(《煤炭法》第69条)、责令停止作业(《煤炭法》第70条)、责令停止经营(《煤炭法》第71条)、责令停止销售(《煤炭法》第72条)、责令拆除(《煤炭法》第73条)等。

外部行政责令行为的类型归属

外部责令行为主要包括两种类型:一种是行政处罚性责令行为，另一种是行政命令性责令行为。因此，要区分责令行为的属性，就必须先对责令行为进行类型归属。在学术与实务界，对外部责令行为属性分歧较大的主要是责令停止行为。

(一)责令停止行为属性的界分基准

《行政处罚法》第8条规定了行政处罚的类型，其中第4项为“责令停产停业”。在现行法律规范中，既存在“责令停产停业”的表述，也存在大量与其类似的表述方式，如责令停止施工、责令停业整顿、责令停止生产、责令停止作业、责令停止经营、责令停止销售、责令停止生产和使用、责令停止使用、责令停止执业等等。

“责令停产停业”属于处罚行为还是属于其他行政措施?应当从实质内容上去把握和区分，只要在内容和性质上具有“责令停产停业”本质特征，就应当将其视为行政处罚，而不论其采用何种词语表述。公安部于1998年12月9日发布的《消防监督检查规定》就要求责令停止施工、责令停止使用采用《公安行政处罚决定书》，而对责令停止举办则采用《责令停止举办通知书》。

行政处罚是指特定的行政主体依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人所给予的行政裁制，具有制裁性、处分性、不利性和法定性。责令停产停业是行政处罚中的一种类型，是行政主体对违法的行政相对人作出的强制其停止生产活动或营业活动的行政处罚形式。一般认为责令停产停业具有以下特点:

(1)责令停产停业并不直接限制或剥夺违法者的财产权，而是通过限制其行为能力，间接影响财产权;

(2)责令停产停业对违法者科处不作为义务的处罚，即要求相对人不得继续从事生产经营活动;

(3)责令停产停业只是在一定时间内限制或剥夺相对人的生产经营权，并不剥夺相对人的生产经营资格;

(4)责令停产停业适用于较为严重的违法行为。

对相关责令停止行为作明确界分。为此，必须首先解决下列问题:

第一个问题:责令停产停业是否以合法从业资格的存在为前提条件?责令停产停业是一种行为罚，具有行政处罚属性的责令停止行为，必须以行政相对人事先取得合法从业资格为前提。

第二个问题:责令停产停业的范围有无限制?对行政相对人的业务全面停止的责令停止行为具有行政处罚属性，仅对行政相对人违法业务停止的责令停止行为具有行政命令属性。

第三个问题:对于非生产经营活动采取的责令停止行为是否属于“责令停产停业”处罚?责令停产停业的对象具有限定性，停产的对象是行政相对人从事的生产活动，停业的对象是行政相对人所从事的营业活动。法律规范中对于一般性违法行为的制止，通常采用“责令停止违法行为”的表述，不使用“责令停产停业”的表述。对于非生产经营活动采取的责令停止行为不属于“责令停产停业”，也不具有行政处罚属性。

《行政处罚法》第42条就明确规定，行政机关作出责令停产停业行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

(二)其他责令行为属性的界分基准

行政处罚的目的是对违法行为予以制裁，以迫使违法行为人吸取教训，保证以后不再违法。纠正违法作为一种修复是等价的，而处罚作为一种惩罚是不可能等价的。不具备行政处罚的惩罚性的“责令……”是一种对违法后果的修复行为，因此，其在属性上应属于行政命令。

根据上述标准进行分析，现行法律的679个外部行政责令行为条款中，具有行政处罚属性的条款有54个，占7.95%;具有行政命令属性的条款625个，占92.05%。现行法律规范中具有行政命令属性的责令行为有91种表现形式，具体包括:责令改正、责令补报、责令补发、责令采取安全防范措施、责令拆除、责令拆毁或者没收、责令处理非法持有的股票、责令处理非法持有的证券、责令返还、责令缴纳、责令立即离开、责令排除妨碍……

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三、责令行为规范结构分析

行政命令属性的责令行为规范占外部责令行为规范的92%以上，因此下面的分析将以此类规范为对象。根据“制裁”要素的结构，可以将现行法律中具有行政命令属性的责令规范分为五种类型，即无约束单一责令结构、有约束单一责令结构、选择并处结构、条件并处结构和当然并处结构。“制裁”要素的不同结构体现了法律规范不同的刚性程度，也体现了法律规范的不同功能。

1.无约束单一责令结构。无约束单一责令结构，是指法律规定行政主体对于行政违法行为作出单一行政责令，但对相对人拒不执行命令的情形，没有明确规定相应的约束措施。现行625个具有行政命令属性的责令法律条款中，有此类结构的条款为98个，占15.68%。此类法律规范对行政相对人的约束力较小，有时仅仅起到对相对人督促的作用。

2.有约束单一责令结构。其结构模型为“行政责令+‘拒不……’+制裁措施”，是指法律明确规定行政主体对于行政违法行为作出单一行政责令，如果行政相对人拒不执行行政责令的，行政机关可以采取行政处罚等其他“制裁”措施。现行625个具有行政命令属性的责令法律条款中，有此类结构的条款为114个，占18.24%。此类规范中行政责令单独适用，主要适用于违法情节不严重，可以通过相对人改正来弥补的情形。

3.选择并处结构。其结构模型为“行政责令+‘可以’+制裁措施”，是指法律规定行政主体在作出行政责令时可以选择是否同时处以其他行政制裁措施。现行625个具有行政命令属性的责令法律条款中，有此类结构的条款为86个，占13.76%。此类规范的明显特征是授予行政主体较大的自由裁量权。行政机关在作出行政责令的同时，有权决定是否给予制裁以及给予何种制裁。

4.条件并处结构。其结构模型为“行政责令+‘情节严重的’+制裁措施”，是指法律规定行政主体在作出行政责令的同时，应当根据违法行为的具体情节，决定是否给予其他行政制裁措施。现行625个具有行政命令属性的责令法律条款中，有此类结构的条款为27个，占4.32%。此类法律规范特点是:对于一般行政违法行为，行政主体应作出单独的行政责令，其在功能作用上与“单一行政责令结构”法律规范相似;对于情节严重的违法行政行为，行政主体应在作出行政责令的同时并处其他制裁措施，其在功能作用上又与“当然并处结构”法律规范相似。“情节严重”是一个不确定法律概念，需要通过相应的法规、规章对“情节严重”的裁量规则作出具体规定。

5.当然并处结构。其典型结构为“行政责令+‘并处’+制裁措施”，是指法律规定行政机关对行政违法行为作出行政责令的同时，必须一并作出其他制裁措施。现行625个具有行政命令属性的法律条款中，有此 类结构的条款为300个，占48.00%。此类规范结构是行政责令行为规范中最常见的一种类型，主要适用于违法行为较为严重的情形，并处的主要目的在于对违法行为的制裁或惩罚，行政责令所起的补救功能仅处于附随地位。而单一的行政责令中，行政责令的补救功能处于主要地位。

转自：k大状法律资讯 农夫学法