外空委为期五年的任务是否会产生一项新的外层空间资源国际治理文书？

外空委为期五年的任务是否会产生一项新的外层空间资源国际治理文书？

文：Dennis O'Brien（太空律师，太空条约项目的创始人，月球村自适应治理工作组的成员），编译：李刚

联合国和平利用外层空间委员会（COPUOS）法律小组委员会（LSC）在其2022年会议期间成立了一个空间资源活动法律方面工作组，并赋予其五年的任务，以收集信息、研究当前的法律框架，以及“评估进一步制定此类活动框架的益处，包括通过其他国际治理文书”（强调部分补充）。调查发送给LSC的成员国和官方观察员，并要求于12月30日前回复。

工作组的设立及其任务具有重要意义。它代表了一种共识，即《外层空间条约》没有充分处理空间资源活动以及如何分享外层空间的利益。

15个成员国和5个非政府官方观察员对调查作出了答复。联合国外层空间活动办公室（UNOSA）是外空委的母机构。

最近将这些答复发布在网上。本文将研究其中八份：三份来自代表国际舆论范围的国家，以及五份来自代表“公民社会”的观察员。

工作组的任务：处理尚未解决的空间资源问题

COPUOS-LSC赋予其工作组以下任务：

工作组应：

1、收集关于空间资源勘探、开发和利用活动的相关信息，包括关于科学技术发展和当前做法的信息，同时考虑到其创新性和不断演变的性质；

2、研究此类活动的现有法律框架，特别是《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内的外层空间活动的原则条约》和其他适用的联合国条约，并酌情考虑到其他相关文书；

3、评估进一步制定此类活动框架的益处，包括通过其他国际治理文书；

4、为这类活动制定一套初步建议原则，同时考虑到需要确保这些活动按照国际法以安全、可持续、合理和和平的方式进行，供委员会审议并达成共识，然后由大会通过专门决议或其他行动；

5、确定委员会进一步工作的领域，并提出下一步建议，其中可能包括为探索、开发和利用空间资源的活动，包括相关活动和利益分享制定潜在的规则和（或）规范。

工作组的设立及其任务具有重要意义。它代表了一种共识，即《外层空间条约》没有充分处理空间资源活动以及如何分享外层空间的利益。这也是自20世纪70年代以来，外空委成员国首次愿意在非约束性原则和建议（如2019年外空委长期可持续性准则）之外考虑新的“国际治理文书”。

工作组有一个五年工作计划。在2022年的初始设置期间，它被指示从LSC成员处收集信息，以帮助确定其工作范围。为此，向所有成员国和官方观察员分发了一份调查报告，请对以下主题作出答复：

• 属于工作组任务和范围的空间资源类型。

• 属于工作组任务和范围的活动类型。

• 工作组根据其任务规定收集的信息类型。

• 成员国对空间资源活动现行法律框架的看法。

• 在执行此类活动的现有法律框架方面的当前做法和挑战。

• 制定此类活动框架的益处和挑战。

• 为此类活动制定一套初步建议原则的相关因素。

• 计划于2024年召开的专门会议的形式、议程、议题和其他细节。

• 成员国可能希望分享的任何其他背景或资料文件或任何其他观点。

代表国的答复：卢森堡、俄罗斯和澳大利亚

• 1、卢森堡

卢森堡是欧洲航天局的成员，也是《阿尔忒弥斯协定》的首批签署国之一。它是继美国之后第二个通过国家法律授权本国国民（包括总部设在那里的公司）移除和拥有外层空间资源的国家。其响应的示例：

卢森堡认为，《阿尔忒弥斯协定》以及海牙工作组的组成部分对国际论坛，特别是联合国外空委的讨论作出了宝贵贡献。

根据卢森堡立法机构的说法，空间资源现在通常被定义为在外层空间中原位并可以提取的非生物资源。例如，这个概念包括矿产资源和水，但不包括轨道位置或频率。

卢森堡批准了《外层空间条约》、《责任公约》和《登记公约》，并正在进入《救援协定》。卢森堡尚未签署《月球协议》。国际空间条约尚未就空间资源的权利进行测试。大多数携带的任务都是为了科学目的。然而，为了未来深空探索的可持续性，为了商业空间项目和空间采矿的可行性，未来的探险者和投资者需要确定他们对所发现材料的权利。

工作组，尤其是在制定一套初步建议原则时，似乎必须以适应性治理原则为驱动力，关注最紧迫的问题。最高优先事项是承认个人对空间资源的权利、避免有害干扰和建立安全区的机制。

• 2、俄罗斯

俄罗斯是一个完全“航天”的国家，有能力将有效载荷和人类发射到外层空间，并将探测器发送到月球和行星。它既没有签署《阿尔忒弥斯协定》，也没有通过授权私人拥有空间资源的国家法律。从他们的回答来看：

空间资源包括天体、天体的空间和领土、矿物资源、位于其上的液体和气体、各种类型的辐射、轨道频率资源和其他物体……基于在某些类型空间资源的必要法律框架下，如太阳能和轨道频率资源是可获得或非必要的，建议将这些类型的资源排除在工作组的范围之外，同时在分类系统中提及它们。

工作组的一项重要任务也是为与探索和利用空间资源有关的活动制定一个监测机制，其中可能包括：

• 在实施上述活动时确定责任的问题；

• 监测对空间资源开采的既定国际标准的遵守情况，以及对此类活动合法性的控制；

• 对与空间资源的勘探、开发和利用有关的活动的许可证的组织进行控制；

• 解决空间资源开采和利用行为者之间冲突和争端的算法，国家间国际协商的算法；

• 向国际社会通报此类活动的性质、进展、地点和结果的机制（包括向联合国秘书长通报的义务）；

• 审议设立一个负责确保空间资源利用制度的特别国际机构的可行性（与国际电联、国际海底管理局类比）。

与地球上开采的资源不同，一种太空资源，即使在提取（移除）之后，也不会失去其独特的地外起源。空间资源的转换，特别是其开采，并因此获得自然的人为性质，不会导致对这些资源的所有权。然而，某些国家的国家立法举措赋予其非政府人士、公民和实体开采、拥有、运输和出售包括小行星在内的天体矿产资源的权利。但任何国家的国内法都不能适用于其管辖范围以外的领土。

因此，工作组有必要根据天体的物理特性，制定一个确定任务优先次序和可接受任务数量的机制，并考虑避免地外资源枯竭和保护空间环境等问题。

• 3、澳大利亚

澳大利亚在世界航天国家中是独一无二的：它批准了《月球协定》并签署了《阿尔忒弥斯协定》。澳大利亚的史蒂文·弗里兰被任命为工作组副主席（波兰的安德烈·米什塔尔担任主席）。以下是其部分回应，反映出其试图兼容两个协定的：

澳大利亚认为，属于工作组任务和范围的空间资源和活动类型可包括：

• 联合国五项外层空间条约所设想的活动；

• 海牙国际空间资源治理工作组关于制定空间资源活动国际框架的基本要素的活动和定义，包括“空间资源”和“空间资源活动”的定义；

• 国家机构计划开展的活动，包括阿尔忒弥斯计划；

• 通过会员国的政策，包括NASA的登月和运行政策分析和欧洲航天局的空间资源战略，计划开展的活动。

澳大利亚是联合国五项外层空间条约的缔约国，致力于履行其国际义务。澳大利亚还致力于促进制定规范，确保外层空间环境的长期安全、稳定和可持续性。各国在外层空间的活动也受到一些不具约束力的文书的指导。尽管澳大利亚没有法律地位，但它承认，这些不具约束力的文书表明了签署国对其外层空间行为的意图。

澳大利亚不认为《外层空间条约》第二条禁止拥有从月球或其他天体提取或移走的资源。然而，确保遵守《外层空间条约》第一条和第二条需要对这些义务的要素或在空间资源活动中履行这些义务的方式有一些了解，工作组似宜考虑这一问题。

澳大利亚认为，根据《月球协定》第11（5）条建立一个管理月球自然资源开发的国际制度，将允许并促进以合理、安全和公平的方式开发空间资源，为所有国家的利益和利益提供了探索和利用外层空间的手段。

观察员（“民间社团”）的答复

可以看出，有些人不希望有任何额外的规则，除非他们确认私有产权并保护空间资源活动。其他一些则要求任何空间资源活动必须得到国际当局的批准。

六个民间社团对调查作出了答复。其中之一，欧洲航天局是政府间组织；其他五个是非营利组织，属于“公民社团”，定义为“在地方、国家或国际层面上组织的任何非营利、自愿的公民团体”，向利益相关者发出声音。以下是他们的回答样本，按字母顺序排列。

• 1、 “月球人”组织

“月球人”组织几乎完全专注于保护月球探索早期的历史/文化着陆点。他们的立场是，任何资源协议都必须包括对此类地点的保护：

文化就是我们是谁，我们去过哪里，我们要去哪里。它塑造了我们作为人类的身份。简而言之，没有文化，发展是不可持续的。此外，文化遗产保护是代际公平的支柱。对人类遗产的保护和保存保护了我们文明的成果，并使后代能够从他们的过程和结果中学习。

工作组在审议空间资源活动的法律问题时，必须处理这些活动对文化遗产的影响，并利用遗产的普遍性达成共识。

可以从拟议的遗产保护区开始，建立保护区来管理冲突，并希望防止冲突。对于所有的类月天体，也建议第一个协调区可以立即实施，以承认和保护其他天体上的人类遗产。我们认为，国际社会将更愿意就保护具有普遍价值的地外场所而不是国家或私营公司的经营场所达成协议。

• 2、月球村协会

月球村协会是一个伞式组织，为许多团体和个人的工作提供便利。它的答复主要由苏扬·克里斯蒂娜·马尔哈达斯和巴西桑托斯天主教大学空间法和政策研究小组撰写，MVA自适应治理工作组成员（包括本文作者）提供了意见。

月球村协会认为，必须强调分享外层空间探索和发展的好处。虽然它没有呼吁强制性的利益分享，但它确实呼吁在决策的每一级考虑利益分享：

本工作组认为，利益共享作为国际法和空间法领域的一个可取特征，正在逐渐成熟为一个更重要的工作主题，其审议应被视为在相关法律和业务层面上的强制性，与本建议中审查的所有相关因素都应视为强制性一样。

尽管如此，本工作组也认为，除非与关键运营商和大力投资的利益相关者密切协商解决了准入问题，否则利益共享第一原则和具体机制将无法体现。

在空间资源利用方面，需要同时考虑具体的机制，以便在法律和业务上澄清旨在使投资和业务得以进行的非排他性形式的优先权和产权。

虽然仍意识到，如果没有经济可持续性，就无法实现可持续性，也无法获得和分享利益，但本工作组认为，如果不就缓解未来不平等的措施进行广泛和包容的辩论，而这些措施可能会因缺乏对获取和分享利益问题的充分考虑而导致，在界定上述具体的法律和运作机制时，维护国际合法性将变得更加困难。

1987年，美国国家航天学会与L-5学会合并成立。它通常支持私营部门，不鼓励监管：

值得注意的是，有四个因素与制定一套初步建议原则最为相关：1）减轻有害影响和干扰；2） 需要经济激励和利益分享的明确性；3） 无论国内或国际执行情况如何，都承认资源权利；4）数据的传播。

首先，有害影响和干扰的缓解说明了ISRU（原位资源利用）活动和外部干扰对ISRU活动的影响。对于ISRU的影响，保护外层空间的国际文化遗产应该是最重要的……随着人类进入太阳系，保护我们的进步在历史、文化和精神上都很重要。

第二，由于法律领域的不确定性和货币利益共享的呼声，目前的治理空白导致ISRU缺乏投资。建议的原则应通过澄清利益分享不应是强制性的，而是鼓励扶持和促进技术、能力和教育的发展来激励投资；特别是在发展中国家。利益共享也可以采取国际基金的形式，以协助上述行动，并支持联合国可持续发展目标（可持续发展指南）。明确利益共享的意图可能会激励经济活动进一步发展ISRU。

这导致了资源权利和数据传播的第三和第四个因素。为了使ISRU将人类经验进一步推广到外层空间，利用权是必要的。因此，应承认通过法律程序提供的合法资源权利，无论其在国内或国际上的执行情况如何。这也将激励经济投资。最后，应考虑传播与发现和/或提取的资源类型和数量有关的数据。这一点非常重要，因为随着不同地方的资源量数据变得可用，它可以创建更清晰的治理方法。

• 3、开放月球基金会

开放月球基金会“致力于实现和平、合作的月球定居点，造福所有生命”。

自然资源的恢复、交换和利用一直是人类社会发展和维护的基础。然而，历史也表明，不协调的准入会造成冲突，不受约束的发展会对人、地方和意图造成损害。当人类寻求在浩瀚的太空中建立新的根基时，利用现有自然资源的技术、经济和法律能力将因此在决定我们的成败方面发挥关键作用。

在多中心城市，一套共同的目标和制度赋予了半自治决策者进行地方管理的权力。多中心利用局部协同效应和深层系统知识实现高度的社会生态和治理一致性。通过辅助性和多样性，多中心治理能够在不确定和复杂的环境中进行制度实验和交流。在一个多中心的月球管理系统中，不同的月球资源系统可以在当地单独管理，同时符合透明度、可持续性、和平、合作和正义等普遍准则和原则。

创建稀缺资源目录：并非所有空间资源都可以同等访问或大量存在。特定的资源或地区可能会受到固有的稀缺条件的影响，例如月球两极的“永恒之光峰值”或月球背面的“无线电静默区”。为了确保适当的管理制度，我们建议制定和更新涉及稀缺条件的资源和区域的动态清单。各国、运营商和其他利益攸关方应参与这一定义过程，并公开承诺承认和尊重清单。

构建共享框架：希望确保新兴的月球法规真正支持多种社会、政党和活动，同时不会根据过去的方法过度规定体制结构，可以通过一份基础性文件，侧重于指导原则和共享协议，而不是具体的资源管理和协调方法。这样一份文件可以强调对和平、合作和无障碍的承诺，同时保护适应性学习和进化的能力。

• 4、航天新一代咨询委员会

航天新一代咨询委员会于2021 5月提交了其《月球生态系统的有效和适应性治理》（E.A.G.L.E.报告），以代替具体的调查答复。《月球生态系统的有效和适应性治理》的细节太长，无法概括。总的来说，它提出需要一个新的国际“宪章”：

《外空条约》制定的监管工具的寿命似乎大约为20年。这个时间限度提供了参考性叙述。经过长时间的思考，我们意识到，未来二十年的叙事可能会被宪章所采纳。在这个术语中，我们指的是一份法律文件，该文件旨在通过签署方的庄严承诺，界定法律框架的基本特征和界限。在这个意义上使用的著名宪章包括《自由大宪章》、《联合国宪章》和《欧洲联盟基本权利宪章》。

• 月球管理宪章的建议主题

• 空间法的基本原则

• 月球管理宪章的指导原则

• 包容性

• 互操作性

• 人类生命保护

• 遗产保护

• 科学/商业平衡

• 月球资源的利用

• 安全区域

• 责任与登记

• 最低限度的协调

• 冲突解决方案

在E.A.G.L.E.团队，我们重视团结一致的能力。当我们着手着手编写本文件时，我们的主要目标是提供一种贡献，通过为所有其他人提供有意义的表达机会，同时增加他们的价值。我们希望激励全球行动者，推动关于月球探索和利用的国际讨论。考虑到这一目的，我们诞生了《月球治理宪章》的概念，将其作为一种共同的叙事，可以将全球关于月球治理的辩论置于务实但理想主义的框架内。按照第3节所述的方式构建，我们认为《月球治理宪章》可以为适应性治理的演变提供一个有用的参考框架。

结论

成员国和观察员的答复表明，对于“额外的国际治理文书”有着广泛的意见。有些国家不希望有任何额外的规则，除非它们确认私人财产权并保护空间资源活动。其他一些则要求任何空间资源活动必须得到国际权威机构的批准，如《联合国海洋法公约》中的国际海底管理局。

介于两者之间的是那些不希望有一个新的权威机构，但希望有一项新的国际协议，在为私人活动提供法律支持的同时保护基本公共政策。该协议可能是一项独立的条约，就像其他联合国空间条约一样，也可能是《月球协议》第11条资源协议的一部分。

关于什么样的公共政策应该受到保护，也有一个范围。大多数人都同意保护遗产地，但这是否包括每一辆火星车的每一个痕迹？我们在多大程度上共享信息和技术？至于保护活动，如何构建安全区或优先权，使其不被禁止的专属权利？总的来说，我们如何在建立促进经济可持续性的机制的同时，最大限度地分享外层空间的利益？

未来五年很可能会产生一项新的国际协议，该协议将指导和约束地球上各国在 “家园”之外的行为。如果没有这样的约束，我们可能会重蹈帝国主义时代的覆辙——当时强大的国家为了控制遥远的资源而斗争，导致数百年的战争、苦难和疏忽。人类有机会重新开始，新的外空委工作组可能是最好的工具。

来源：thespacereview.com。可点击最下方阅读原文观看。

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