为何浩浩荡荡的国际救援队伍，救出的幸存者总是这么少

专业能力相对强的国际救援队伍虽然能够在复杂的废墟环境下搜索并营救出难度较大的幸存者，但从数量上来看是相当少的。例如2015年的尼泊尔地震救援，参与到救援行动的，通过INSARAG认证的国际救援队伍一共有18支，但一共才营救出5名幸存者。因此，全面提升各个国家自身的救援能力建设，包括国家、地方、民间救援力量，以及潜在数量庞大的第一响应人，是未来发展的主要方向。

如何最大限度地减轻自然灾害带来的损失，历来是各国面临的重大挑战。重特大自然灾害发生后，除了受灾国自身的应对，包括人员、物资、资金和技术等多个方面在内的国际人道主义援助也是灾害响应的重要组成部分，其中，以救援队伍为主的国际救援响应越来越受到关注。目前在全球范围内，应对自然灾害的国际救援响应主要存在于两种关系框架内，一是多边关系框架，最常见的包括联合国、欧盟、东盟和上合组织等，例如2015年尼泊尔8.1级地震救援，在联合国框架下共有76支国际救援队伍参与了该次行动。二是双边关系框架，例如2008年汶川8.0级地震救援，通过双边渠道共有4支国际救援队伍在灾区开展了救援行动。此外，还有一种极少发生的特殊的单边国际响应行为，例如中国国际救援队在2010年执行的海地7.3级地震国际救援行动。

1联合国框架下的国际救援响应机制

1.1联合国人道主义响应机制

联合国人道主义响应机制，主要是在全球范围内发生灾害后，灾害的影响超出受灾国或地区的应对能力，联合国根据受灾国的意愿，协调和提供人道主义援助。灾害范畴包括自然灾害、技术/环境事故，以及复杂紧急情况。此外，该机制还对国家或地区的人道主义响应能力评估与建设需求提供支持与服务[1]。根据联合国人道主义事务办公室(OCHA/Office for Coordination of Humanitarian Affairs)发布的统计数据[2]，1993-2019年，由联合国主导的，派出有联合国灾害评估与协调队(UNDAC/United Nations Disaster Assessment and Coordination team)执行的国际人道主义响应任务共300次，其中自然灾害响应共266次，占比约89%。

在联合国人道主义响应机制中，主要负责人是联合国紧急救助协调员(ERC/Emergency Relief Coordinator)，一般由联合国副秘书长担任该职位，其响应主体是联合国机构间常设委员会(IASC/Inter-Agency Standing Committee)中的各个成员机构，包括了联合国开发计划署(UNDP)、联合国儿童基金会(UNICEF)和联合国人道主义事务协调办公室(OCHA)在内的共9个联合国机构[3]。其中，联合国人道主义事务协调办公室(OCHA)直接受联合国紧急救助协调员管理，主要负责人道主义响应行动的整体协调、联合评估、信息管理和其他支持工作。而其他机构则领导全球组群系统(Global Cluster)来具体开展相关的人道主义援助工作，共包含有卫生、教育和后勤等11个方面。此外，IASC的 8个常设受邀机构也在人道主义事务中扮演着重要角色。

在受灾国层面，ERC通常会在受灾国指定一名人道主义协调员(HC/Humanitarian Coordinator)来负责整体的协调和对接工作，该岗位一般会由联合国派驻在受灾国的驻地协调员(RC/Residential Coordinator)兼任，并同时组建一个由联合国机构、国际非政府组织和红十字/红新月运动的代表构成的人道主义国家工作队(HCT/Humanitarian Country Team)来共同开展人道主义工作。到灾害现场层面，HCT会对各个组群进行协调和管理，HCT的工作会根据受灾国的需要延续至整个人道主义响应结束。而OCHA则会在响应的初期派出工作人员以及UNDAC队伍到达灾区建立现场协调中心(OSOCC/On-site Operation and Coordination Centre)，来协助HC开展人道主义的相关协调和支持工作，其中就包括国际救援响应(如果需要的话)。在整个响应过程中所使用的信息平台主要是全球灾害预警协调系统(GDACS/Global Disaster Alert and Coordination System)，包括了全球灾害预警与虚拟现场行动协调中心(Virtual OSOCC)两个部分。

图1 联合国人道主义响应机制关系概念图

1.2联合国国际救援响应机制

相较于一般的人道主义援助，国际救援是一个较为特殊、且专业性很强的领域，只有在受灾国明确表示需要国际社会提供人员搜救行动的支持时，联合国才会在整体的响应机制中启动该部分。而国际救援队伍的整体协调同样是由联合国人道主义事务协调办公室负责，其下属的组织国际城市搜索与救援咨询团(INSARAG/International Search and Rescue Advisory Group)提供具体的技术支撑和服务。

1.2.1 响应机制的主要构成

国际救援响应机制主体由两个部分组成:INSARAG，以及各国政府或非政府组织组建的国际救援队。INSARAG组织成立于1991年，目前共有超过90个的成员国家和组织，秘书处设在联合国人道主义事务办公室响应支持处紧急响应科。为了能够推动国际救援领域的整体发展，增强国际救援队伍能力建设，提升国际救援行动效率，INSARAG推行了一系列的措施，包括国际城市搜索与救援指南、国际救援队伍分级测评体系、国际救援协调与信息管理平台、专项业务工作小组，以及国际演练和培训等。

国际救援队全称国际城市搜索与救援队，英文简称为“USAR/Urban Search and Rescue team”。此类型队伍主要是应对在城市范围内发生突发事件后，造成建筑物倒塌，通过各种技术手段搜索和营救被埋压人员。因此，在绝大多数情况下，国际救援响应机制应对的是重特大地震灾害。

在响应过程中，各国际救援队行动的开展同样依托于OSOCC这个协调平台，具体会涉及到两个功能单元:一是接待与撤离中心(RDC/Reception and Departure Centre)，这是联合国在受灾国为所有国际人道主义援助实体建立的连接口岸，一般会在最接近灾区的国际机场;二是城市搜索与救援队协调单元(UCC/Urban search and rescue Coordination Cell)，这是联合国在灾害现场协调和支持国际救援队伍行动的核心功能单元。

在信息平台方面，除了主要使用VO外，INSARAG还开发了其专属的信息与协调管理系统(INSARAG Coordination and Management System)，供所有成员国的国际救援队伍使用，以确保国际救援行动协调与信息管理的专业性和实效性。

1.2.2 国际救援响应基本流程

国际救援的响应期可按照时间顺序分为预启动、启动和响应、以及响应结束三个主要阶段，加上非响应期的能力提升与准备阶段，则形成了一个国际救援响应机制的闭环。

(1)预启动阶段

国际救援响应的预启动阶段指的是联合国通过GDACS网站发布灾害信息后，OCHA根据灾害情况在VO上开辟专栏，各国国救援队开始关注此次灾情至根据需求派出队伍，或取消关注的这一过程。

按照联合国人道主义响应机制的整体流程，在全球范围内发生灾害后，GDACS会及时公布灾害的基本情况，若影响到达一定程度OCHA则会在VO的网页界面开辟一个专栏对灾害的进展情况进行关注。如果是地震灾害，国际救援队伍一般会开始在此专栏中进行队伍信息登记，并注明当前队伍的状态，INSARAG也会在这个阶段通过VO进行线上的技术支持。根据灾情进展和受灾国的意愿，国际救援响应会过渡到正式启动或者终止。

(2)启动和响应阶段

本阶段是指受灾国通过官方渠道，一般是在VO网站中此次灾害的专栏里，向全球发布需要国际救援力量支援的请求，各国派出国际救援队伍到灾区开展救援行动至现场搜救阶段结束的整个过程。

一旦国际救援响应机制正式启动，各国际救援队则可以派出队伍前往灾区。这时除了需要持续在VO的专栏中继续更新队伍状态以外，INSARAG还会通过在ICMS系统平台建立单独的灾害事件，为此次行动中的国际救援协调和信息管理提供一个专业的工作平台。按照INSARAG的国际救援行动过程，在通过了INSARAG体系认证的国际救援队中，第一支到达受灾国的队伍需要建立RDC和UCC，随后到达的国际救援队伍需首先在RDC进行队伍注册，并前往UCC报到和领取任务。

(3)响应结束阶段

当搜救工作接近尾声时，灾区政府会根据具体情况宣布搜救工作的结束，并通过UCC通知各国际救援队，开始场地交接和准备撤离。从此刻起国际救援响应进入到结束阶段，至所有国际救援队全部撤离受灾国，此次国际响应便正式结束，再次进入到非响应期。

图2 国际救援响应基本流程概念图

1.2.3 响应机制的保障与支撑

对于国际救援响应机制的保障与支撑，一方面是来自OCHA在政策与资源等方面的支持，这是国际救援响应机制存在和发展的基础;其次是INSARAG在专业领域的引领，主要包括整个国际救援体系的构建、行动规程和技术规范的制定，以及发展方向和战略的部署与推进等;第三方面是来自于各个成员国政府与相关组织的积极参与和投入。

在国际救援响应机制保障与支撑的构成中，国际救援队能力分级测评体系和国际救援协调方法起到了核心作用。

1.2.3.1 国际救援队能力分级测评

由INSARAG所推行的国际城市搜索与救援队能力分级测评，英文简称为“IEC/R(INSARAG External Classification/ Reclassification)”。在由INSARAG构建的救援体系中，国际城市搜索与救援队分为重、中和轻型三类，分别对应不同的救援能力。截至2019年11月，全球已获得国际城市搜索与救援咨询团认证的国际重型救援队35支，国际中型救援队21支[7]。国际救援队能力分级测评体系的构建与推行，一方面推进了国际救援队伍能力的标准化建设，使得INSARAG所制定的技术标准与行动规范得以有效的推广和执行。另一方面，在国际救援响应过程中，能够明确预知所派出国际救援队伍的能力情况，这在很大程度上确保了国际救援响应的质量。

1.2.3.2 国际救援协调方法

国际救援协调方法是国际救援响应机制能够有效运行的技术与规程保障，其基本理念是通过协调工作的开展，以提高国际救援行动的效率与安全，使国际救援力量、相关资源和救援需求之间达到相对的最优匹配，并同时最大程度的确保信息的实时共享和有效使用，从而最终能够营救出更多的幸存者。

为了能够保证国际救援协调方法的科学、合理、实操和得以执行，INSARAG在其指南中提出了评估、搜索和救援级别体系(ASR/Assessment Search and Rescue level)，标识系统(Marking System)，国际救援行动工作表格系列，同时编制了城市搜索与救援协调工作手册、推出了标准课程体系和岗位资质认证，开发了专属的信息与协调管理系统。此外，国际救援协调方法是国际城市搜索与救援队能力分级测评考核表中的核心组成和测评专家组最为关注的部分之一。

表1国际救援队能力分级表

队伍类型

队伍基本能力描述

国际轻型救援队

能够在1个场地开展表层的搜救工作;主要能应对的废墟结构有木质、轻金属、无筋砌体、土坯、生泥和竹子;能够搭建行动基地，保证队伍安全和自给自足。

国际中型救援队

能够在1个场地(场地可更换)开展长达7 d，每天24 h的搜救工作;主要能应对的废墟结构有重木质、结构钢和配筋砌体;能够搭建行动基地，保证队伍安全和自给自足。

国际重型救援队

能同时在两个场地(场地可更换)开展长达10 d，每天24 h的复杂搜救工作;一次任务的派出时长通常都会超过24h;主要能应对的废墟结构是钢筋混泥土;能够搭建行动基地，保证队伍安全和自给自足。

（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：傅杰，浅谈联合国框架下国际救援行动协调工作的基本原则，中国应急救援. 2021(06))