中国历史纵横谈之职官史

第二章三公九卿制－秦汉宫制

第三节、“二千石”和“卧虎令”－秦汉地方官制

在秦汉时期，地方郡一级的政权机关长官郡守，其年禄是二千石，所以后世人们常以

二千石

来代指地方郡守级官员。关于“卧虎令”，也有一番来历。史书记载，东汉初年洛阳令董宣勇于执法，“搏击豪强，莫不震栗”，有猛虎之威名，被人们誉为“卧虎令”，后人常用“

卧虎令

”来代指县级长官。

秦在统一六国前就在其辖区设置

郡县

，以

治理地方

。统一六国后，更把这一制度推向全国。在京师设

内史

来治理政事。因为地处要害，所以其级别要高于一般郡守，年禄相当于九卿（中二千石），可以参与朝政。西汉京师长官名称几经变换，到汉武帝时定为

京兆尹、右扶风、左冯翊（píngyi)

三位长官，合称“

三辅

”。秩禄也等同于九卿，也可参与朝政。东汉时，京师设在洛阳，设河南尹为地方长官，但其秩禄与其他郡守一样，为二千石。在其他地方都设郡，直属中央管辖，下辖若干县，郡设有

郡守

，为

地方最高政务长官

，处理全郡事务。其下还有

郡丞

协助郡守处理政务

郡尉

主管全郡的军事和治安

监御史

监察全部大小官员

。这些都是郡的主要长官，都由中央直接任命。其他屑官还有主簿（办理文案）、率史（办理军务）、牧师令（管理军政）、断狱都尉（办理刑狱）等，这些官吏可由郡守自行选用。

郡守综理一郡政务，如春季太守要巡视各县，劝民农桑，督促春耕，不误农时；秋冬要派员审讯罪犯，纠正错案；秋后太守还要主持“都试”，检阅一郡军队。汉太守还要向朝中选送孝廉，以备朝廷用人。太守也有专杀权，杀人可以不待奏报，因此一些太守常放手大杀强宗豪右。

汉代除郡之外，还有相当于郡的封国。汉景帝平定“

七国之乱

”后，王国的行政权力收归中央，封国名义虽在，但封国官吏由中央任命，设相或内史来管理封国行政，其级别相当于郡太守。东汉郡只设太守，不设都尉，因此太守就成为主掌一郡军政的封疆大吏，其权势要比秦、西汉时大得多。东汉末年，一些郡守乘局势混乱，能够割地自雄，对抗中央，原因就在这里。西汉皇帝时，西域归属汉朝管辖，汉宣帝任命郑吉为两域都护，治所在乌垒城（今新疆轮台东）。到东汉重设西域都护，班超曾任此职，秩禄为二干石，级同郡守，主要是督察两域属国，保护行旅安全，抵御匈奴侵扰。

郡以下的行政单位是

，大县（万户以上）设

县令

，秩禄为一千石至六百石，小县（万户以下）设

县长

，秩禄为五百石至三百石，他们都是一县最高长官，还有

县丞、县尉

，由中央任命。其他属员有

功曹（主管人事）、令史（办理文案）、狱掾（看守监狱）、仓吏（管理粮仓）

等，这些人员由县令（长）自行选用。县令（长）综理一县所有政务，是亲民之官。县以下的基层政权是乡、里、亭等。乡官有三老、啬夫和游微。

三老

掌教化。

啬夫

掌一乡之行政，兼收取赋税。游徽捕盗贼，管治安。乡之下是里、什、伍，设里长、什长和伍长。西汉时，在一些人口集中的集镇和交通要道设

亭长

，主管治安，也管农桑、狱讼等民事。这些小吏秩禄微薄（百石以下），以至于“不能供衣被，养父母妻子”。因此他们为养家糊口。对下层百姓特别凶残，经常巧取豪夺，直接给人民带来苦难。

汉武帝时，为了监督地方官吏，他把全国划分为

十三州（部）

，设州

刺史

一人，刺察不法官吏。到东汉时继续实行刺史制度，但它是一个监察区，刺史本人没有行政权。到东汉中期，刺史职务开始上升，俸禄由原来的六百石调升为二千石，已与郡守同级，但威权却重于太守，常常侵染地方政务，如可以代替太守选用官吏，审判案件。到东汉后期，政局动荡不定，农民起义时有发生。

出于镇压农民起义的需要，刺史开始掌兵，以后慢慢拥有了行政权、财权和司法大权。州治所没有庞大的政府机关，属官有

别驾

，主管官吏的选用，是刺史的主要助手；

治中

，主管州府机关的文书；

主簿

，主管内传外宣。这三大属官互相牵制，共同管理州府行政事务。

到灵帝中平五年（188年），东汉中央政府正式将州做为中央与郡国之间的一级政权，从此刺史便由监察官变为凌驾于郡国守相之上的最高地方政府长官。一州下辖数郡。从此秦汉以来的

郡县二级制到此就变成了州、郡、县三级制

，并一直沿用，历经三国、两晋南北朝。不过这一制度很快带来恶劣的政治后果。东汉末年，

黄巾大起义

几乎把东汉王朝倾覆，刺史就乘着局势混乱，中央政府无暇顾及之时，与地方豪强势力结合在一起，要钱有钱，要人有人，要兵有兵，形成强大的地主势力，最后变成了割据一方的军阀。查阅东汉末年的军阀，有许多出身于刺史，如

袁绍为冀州刺史，刘表为荆州刺史，曹操为兖州刺史，董卓为凉州刺史

等。