员额管理考核三建议： 严格执行退出制度，防止考核司法行政化...

作者：龙宗智，四川大学法学院教授；吕川，四川大学法学院博士生。

（一）坚持检察官责任制，推动员额制实施中的权、责导向而非待遇—利益导向

调研发现，检察人员的入额要求往往较之法官更为强烈。一个重要原因是入额法官办案压力大、责任重，因此，权、责、利基本统一；在检察机关，入额检察官的办案压力常常不像法官那样大，工作责任往往也不如法官实，但入额后地位和待遇与法官相同，因此，检察人员更希望能入额——无论自己是否具备必要条件。

因此，在员额制管理上，容易出现待遇—利益导向而非权、责导向，有的入额检察官入额后缺乏压力感，也缺乏责任意识。而且由于近期检察机关的行政化倾向又有回潮，使检察官权力、责任有进一步虚化的倾向，这种权、责与利益不平衡的现象可能进一步加剧。

鉴于上述情况，完善员额管理制度应当进一步坚持检察官责任制，落实检察官的办案责任。首先，检察官权力清单应当进一步完善和明确，使检察官的权力和责任清楚明晰，防止监督管理权随意侵入检察官权力范围。在此基础上落实检察官责任，建立、完善以责任倒逼提高司法质效的机制。

其次，充实检察官办案内容和责任。员额制实施本来就是根据工作任务配置员额，其基本要求应当是“以案定额”。检察机关历来是“以岗定额”为主，要随着职能框架的稳定和工作制度的逐步成熟，过渡到“以案定额”为主、“以岗定额”为辅。只有保证员额检察官的工作任务量大责重，使入额检察官都能感受到这种工作压力，才能使权、责、利相对平衡，从而缓解员额资源的紧张，更重要的是实现通过员额制保障司法责任制贯彻的改革意旨。

（二）健全动态管理制度与考核程序

制度运行初期可适当增加员额“流动性”。动态管理，这里是指员额队伍的流动管理，根据合理的标准，有进有出，保持队伍的活力和员额检察官的质量。员额的流动性与稳定性是一对矛盾，司法员额的稳定性是司法官职业保障制度的要求，因此，员额流动不宜过大。但我国目前处于司法体制综合配套改革中，司法官员额的管理可根据目前的实际情况适当加大员额流动性，防止员额制中的“过稳态”产生。

理由主要有三。一是我国初行员额制，制度尚不成熟，可调整性较大，这与制度成熟后更加强调制度的稳定性以保障制度运行的可预期性有区别。随着制度调整，也允许一定幅度的入额人员调整。二是在初次入额时，有许多难以解决的矛盾，如职位、资历与能力、工作需要的矛盾，年轻业务骨干难以入额的矛盾等等，部分员额检察官仍属“照顾入额”。在工作一段时间后，出现不适应的情况，需要作出人员调整。三是考评难、员额退出难的情况普遍存在，退出机制未能有效发挥作用。如根据前述S省的数据来看，该省三千六百多名员额检察官，从2016年至2021年，因工作不胜任退出员额的仅15人。

严格执行员额退出制度。中央关于员额制改革的相关文件及其执行文件，已经明确了员额“进出”的原则和基本要求，最高人民检察院又于2019年10月制定了《人民检察院检察官员额退出办法》，进一步明确了退出员额的各种情形及具体要求，完善了相关程序。目前的主要问题是如何严格执行相关规定，做到“该退即退”，防止制度空转。

加强动态管理的基本措施是合理、有效实施员额检察官考评，且将考评与员额动态管理结合起来。最高人民检察院于2021年颁布《检察人员考核工作指引》，与分类管理相适应，明确了对检察人员实行“分级分类考核”的基本方法，将检察人员考核与干部考核、公务员考核相结合，明确了考核指标及方法设定的原则，要求将检察人员考核结果作为“绩效奖金分配、评优奖励、职务职级晋升、交流任职、检察官等级升降、退出员额的重要依据”。该指引已将考核与员额退出结合起来，是实施员额动态管理的重要依据，需要认真遵照执行。

同时，检察官晋级亦需严格考核，切实发挥考核对检察官等级升降的决定作用。应当按照该指引，加强对检察官办案业绩的考核，改善具体的指标设定和考核方法，避免晋级考核简单随意，流于形式。进而倒逼检察官不断学习，实现自我提升，避免岗位固定产生的封闭、停滞和“躺平”。

然而，从员额制实施和动态管理的角度，就该文件的执行也要注意以下几个问题。

一是要防止过度考核加剧司法行政化，回到改革前的老路上。该指引基本精神是强化考核、细化考核，这必然会强调行政领导的作用。文件要求：“检察官办案组成员主要由部门负责人或主办检察官进行评价。检察辅助人员主要由部门负责人或相关检察官进行评价。检察官对检察辅助人员的考核等次有一定建议权。”“部门负责人对本部门检察人员进行综合评价，分管领导对部门负责人进行综合评价。”这种以行政关系为基础的考核，极易影响办案机制，损害检察官办案责任制。这是在执行中需要警惕的。

二是要防止强化细化考核背离司法规律和检察规律。文件虽然原则上要求按照“简便易行”的标准设置考核指标和规则，但又具体要求任务分解，量化计分，实行“逐月累计计分、实时动态排名”，采取“一月一分析”“一季一报告”“半年一评估”“年度总考核”的方式，势必导致工作围绕指标转，形成考核指标导向而非司法公正与效率导向——虽然指标也可能在一定程度上反映公正与效率，但司法案件的复杂情况是很难以量化指标简单评价的。而且考核频率也要适当把握。日本设立专门的检察官合格审查会，每三年对检察官是否合格进行审查，对检察官的考核内容包括工作成绩、工作能力、性格和工作适应性。考核的周期相比较长，不至于频繁地对检察官业务活动形成干扰。我国检察官考核虽然还不能如此简化，但过于频繁的考核不符合检察规律，在实施中应当注意。

三是要注意考核成果的使用应维系员额检察官的主体性和荣誉感，有利于员额检察官素质提升，避免功利化倾向。考核结果与评奖评优、晋升降级及员额退出等挂钩是必要的，而且应适当突出员额检察官素质能力考评，保障退出机制的有效实施。但文件要求考核结果的挂钩项目比较广泛，包括作为绩效奖金分配的重要依据。而作为奖金分配“依据的依据”，则是文件所主张的累计计分制度。

在执行中，应当防止以累计计分考核为基础的绩效奖金分配制度过度实施，形成某种利益导向。调研中发现，在前期的改革中，有的法院、检察院将全部工作的优劣包括工作中的瑕疵等均计分并折算绩效奖金，损害了司法官的尊荣感，出现了某种程度的考核庸俗化倾向。这是在当前实施考核中应当防止的。

（三）加强法官、检察官交流

前文已有比较，员额检察官的业务量较之法官相对较少，办案压力相对较轻。这种情况一方面在资源配置上显得有失平衡，另一方面也容易导致检察人员因利益关系而争取员额，此外，还因久居一岗可能产生业务惰性。鉴于我国法、检的司法官员管理上具有基本一致性，而且因管理关系而具有调配便利性，有必要加大法官、检察官任职交流力度。

通过进一步强化和完善相关制度，在法院、检察院的各个层级，在普通法官、检察官，中层领导，以及院领导的各个层面，定期实行人员交流和岗位互换。这种交流可以实行交流后固定任职，也可以实行设定期限的交流任职。岗位互换可以拓宽视野、拓展能力，通过接受新的挑战而克服职业倦怠感。而且经过多岗位锻炼、多角度学习实践，还有助于提升统筹协调、把握全局的能力，培养司法业务骨干和领导干部。

来源：《国家检察官学院学报》2022年第4期；节选自《检察机关人员分类管理的问题、矛盾与应对》一文，注释从略；转自：法官隔壁