新华社《瞭望东方周刊》：当上海的城管不再“一罚了之”

对违法行为进行精细划分，对符合法定条件的轻微违法行为不予行政处罚，是“过罚相当”原则和精细化执法要求的深化落实，也体现了执法部门包容审慎监管、柔性执法的新形象，让执法既合法又合情合理，更好地实现了执法目的。

10月，上海城管执法队员在闵行区引导外卖员有序停车

曾几何时，处罚是老百姓印象中行政执法单位最常用的管理方式。近年来，随着政府“放管服”改革的推进和优化营商环境的努力，越来越多的处罚事项被取消、调整，行政处罚的实施也越来越精细化。

《瞭望东方周刊》在上海采访调研发现，当地探索实施轻微违法行为依法不予行政处罚已三年有余，城管部门对轻微违法行为采用“处罚与教育相结合”的处理方式，强化教育、指导当事人改正并依法不予行政处罚。当城管不再“一罚了之”，行政执法进一步展现出温情和温度。

开全国先河

2022年8月12日，国务院发布《关于取消和调整一批罚款事项的决定》，取消公安、交通运输等领域29个罚款事项，调整交通运输、市场监管领域24个罚款事项。

8月16日，上海市举行新闻发布会，发布上海市《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》，宣布在前期探索实践的基础上，全市全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚。

据发布会介绍，自2019年3月上海推出国内首份省级轻微违法行为依法不予行政处罚清单以来，上海已推出14份清单，覆盖市场监管、交通运输、文化市场等10个领域；其中，城管领域是备受关注的领域之一。

2020年4月底，上海城管部门就城管领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单向社会公开征求意见。2020年8月，上海市城市管理行政法局、上海市司法局联合出台《上海市城市管理轻微违法违规行为免罚清单》（以下简称《城管清单》），这也是城管领域国内首个省级轻微违法行为依法不予行政处罚清单。

清单共明确了12项不予行政处罚的轻微违法事项，涉及市容环卫、文明施工、房产经纪管理等方面，主要是对一些社会危害性较轻的违法行为在首次被发现、及时改正且没有造成危害后果的情况下不予行政处罚。

例如，施工单位未按照要求设置施工铭牌，单位或个人占用道路、广场从事经营性车辆清洗活动，房地产经纪机构擅自对外发布房源信息等违法行为，首次被发现、及时改正且未造成危害后果的，不予行政处罚。

此外，清单还设置了兜底条款，明确清单中尚未纳入但符合法律、法规、规章规定的不予行政处罚情形的轻微违法行为同样不予行政处罚。

从1.0版到2.0版

2020年9月1日，上海市松江区城管执法局岳阳街道中队执法队员开出了首张轻微违法行为不予行政处罚决定书。

执法队员8月25日发现，一家从事机动车维修、保养的店铺有店员正在沿街道路上帮客户清洗车辆，执法队员现场对该店负责人进行了批评教育、责令其改正，并对该行为立案调查；8月30日，执法队员再次检查，确认当事人已完成改正；此外，该店铺是第一次出现这种违法行为，此次行为也未造成危害后果；9月1日，执法队员依据行政处罚法相关规定和《城管清单》，开具了不予行政处罚决定书。

“当知道不用行政处罚的时候，我的心才终于放下来。”这家店铺负责人说，“政府工作这么人性化，我们也会认真配合（管理），努力提升守法意识。”

上海市城管执法局局长徐志虎表示，出台《城管清单》是上海城管部门优化营商环境的重要举措，目前实施的1.0版清单涵盖了城管部门处罚频次较高的执法领域，未来还会推出2.0版，并持续扩展优化。城管领域实施轻微违法行为依法不予行政处罚，给予了市场主体包容空间，加上城管队员的教育、指导，将切实帮助市场主体依法合规发展，提升生产经营者的获得感和感受度。

据介绍，上海《城管清单》2.0版正在起草中。

不断探索打磨清单

如今，“轻微违法行为依法不予行政处罚，执法有温度”，已成为上海城管等部门的执法特色，全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚也成为我国《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》的明确要求。追溯起来，这项工作从最初在个别领域突破创新，到多领域拓展实施，再到现在全面普遍推行，经历了一个探索和打磨的过程。

“2019年初，我们去长宁调研，很多中小企业提出‘执法单位对较轻的违法行为能否不要上来就处罚、给予企业改正机会和一定包容空间’。这些企业提到的违法行为大多是无心之失，企业很愿意改正；被处罚后，企业不仅经济受损，还会背上‘信用污点’，对未来发展造成阻碍。”上海市司法局执法监督处处长于晓琼接受《瞭望东方周刊》采访时表示，为了解决这个问题，上海在全国率先开展轻微违法行为依法不予行政处罚探索。

“起初，我们把企业希望不罚违法行为收集在一起，逐项研究。经过深入研究，我们综合行政处罚法和单行法的规定，提出了‘依据行政处罚法轻微违法行为不予行政处罚制度，实施不予处罚’的路径，并针对‘处罚法规定较为原则，一线执法人员不会实施、不敢实施’的问题，提出了‘对违法行为逐一精细划分，依据行政处罚法轻微违法不予处罚制度明确不罚的具体标准，形成清单，供一线执法队员具体实施’的解决方案，进而推出了国内首份省级轻微违法行为依法不予行政处罚清单。这其实是一种精细化执法的体现。”于晓琼说。

据于晓琼回忆，首份清单推出后受到市场主体、行业协商商会、执法单位和部分人大代表、政协委员等一致好评。随后，上海不断拓展，陆续推出了10个领域的清单，用清单架起法定轻微违法不予处罚制度和执法实践之间的桥梁，使原则化、不易操作的法律制度变为易操作的规则，进而能落地实施、惠及企业和社会。

她表示：“需要说明的是，轻微违法行为依法不予行政处罚，实质是行政处罚法相关规定在上海的落地落实。不予行政处罚的违法行为必须符合处罚法明确的一系列条件，并不是企业的任何违法行为都可以被包容，更不代表执法队员可以随意不处罚。”

9月3日，上海，黄浦城管南京路步行街中队加强了沿街商厦楼宇户外广告牌的检查，严查安全隐患，防患于未然

做减法也是做加法

近日，上海黄浦的城管执法队员发现，某餐厨废弃油脂收运公司因人员变动而未及时办理新签订收运合同的备案。执法队员指出后，该公司立即整改、在限期内完成了备案。鉴于该公司是首次出现这种违法行为，其行为也未造成危害后果，城管执法队员对该公司负责人批评教育后，作出了不予行政处罚决定。

上海复工复产后，很多小微企业有人员变动、工作衔接不畅等情况，一切正在加快恢复中。轻微违法行为依法不予行政处罚，有利于促进各行各业加速回暖恢复。

上海市黄浦区城管执法局相关负责人对《瞭望东方周刊》表示：“有了《城管清单》，我们的执法方式由过去的以罚促管，转变为批评教育、指导示范优先。执法人员对违法行为人的教育、指导，有助于其真正理解、遵守法律要求、不再重犯，同时也促进了监管领域的良性互动，实现了执法效果与社会管理效果的双赢。”

值得关注的是， 2022年8月31日，沪、苏、浙城管部门联合发布了三地城管领域“首违不罚”清单，内容涉及生活垃圾、占道经营等多个方面。这意味着城管执法在更宽广的地域、以更统一的标准实施轻微违法行为依法不予行政处罚。

《瞭望东方周刊》采访了解到，截至2022年8月，上海市城管部门已适用清单对240余家市场主体的轻微违法行为实施不予行政处罚，若以单行法罚款限额粗略计算，减免罚款金额超过200万元。清单的实施，实实在在地为企业纾困解难，对企业的困难做减法、对营商环境优化做加法，取得了积极的成效。

新规让市场主体更守法

在轻微违法行为依法不予行政处罚的实践中，上海城管部门发现，无论大型公司还是小微企业都非常珍惜这个“改正”机会，积极改正、避免再犯。这项包容审慎监管举措使市场主体不会因无意之过、无心之失，导致财务负担加重、信用受损，为其提供了更加包容的市场环境。

行政处罚法要求，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。危害轻者轻罚，危害重者重罚。这也是行政处罚“公平原则”的体现。对违法行为进行精细划分，对符合法定条件的轻微违法行为不予行政处罚，是“过罚相当”原则和精细化执法要求的深化落实，也体现了执法部门包容审慎监管、柔性执法的新形象，让执法既合法又合情合理，更好地实现了执法目的。

法律专业人士认为，轻微违法行为依法不予行政处罚清单本质上属于行政处罚裁量基准，传统的裁量基准侧重于罚种选择、罚款幅度细化等，但几乎没有明确不予处罚的具体情形，清单的出现填补了这一空白。同时，实践中执法人员对当事人的教育指导，不仅帮助其有效改正，而且很多当事人还举一反三、主动采取措施避免其他不合规行为，有的企业甚至因此明确专人梳理法律要求、定期更新经营注意事项，有助于法治建设深化。

上海市司法局局长陆卫东在全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的发布会上表示，为保障不予行政处罚的标准合法、合理、科学、规范，上海在清单制定程序方面作了严格要求。清单制定要遵守《上海市行政规范性文件管理规定》的各项要求，履行听取意见、公开征询社会公众意见、合法性审核、制定机关办公会议审议决定等一系列程序，要充分征求行政相对人代表、行业协会商会、专家、法律顾问等意见，还要通过“一网通办”向社会公开，依法备案审查。

“总之，轻微违法不予行政处罚要同时符合一系列法定条件，只有在保障公共利益和经济社会秩序的前提下，在法律框架内，才能不予行政处罚。”陆卫东说。

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来源：新华社《瞭望东方周刊记者》王辰阳 兰天鸣

编辑：冯小瑜