预算报告调整背后：地方财政收支平衡术｜财税益侃

年末将至，地方密集调整预算，以求财政收支平衡。2022年对大部分地方来说，是财政比较困难的一年。

多位基层财政局人士告诉第一财经，今年受疫情冲击、经济下行、楼市、土地市场低迷等影响，财政收入出现下滑，但民生、偿债、抗疫、保市场主体等刚性支出不减反增，地方财政收支矛盾比较突出。

为了缓解地方财政收支矛盾，做到收支平衡，近期地方密集调整预算，其中或明或暗公布了地方财政收支平衡之术。

尽力增收，做不到调减收入目标

对于市县级政府来说，每年必须做到财政收支平衡。每年年初地方人大通过政府当年预算，但实践中受经济和收入形势变化，收支变动与年初预算差别较大，需要调整预算，最终做到收支平衡。

第一财经记者注意到，10月下旬以来地方密集调整预算，而收支数据变化的背后，折射了基层财政如何应对收支矛盾。

从记者观察的几十个地方预算调整报告来看，多数地方一般公共预算收入（尤其是税收收入）和以卖地收入为主的地方政府性基金预算收入，出现了下滑，不及年初预期。

这不难理解。

今年疫情冲击超预期，经济下行压力大，主要税源收入增长受到冲击。而超3万亿元退税减税缓税费政策落地，也造成短期财政明显减收，尤其是大规模增值税留抵退税冲击明显，但与此同时也减轻市场主体税费负担，激发市场活力。另外，今年楼市低迷，土地市场低迷，让地方房地产相关税收和土地出让收入出现下滑。复杂的国际形势，也对一些地方收入增长造成一定压力。

财政部数据显示，今年前10个月，全国地方一般公共预算本级收入（约9.3万亿元）同比下降3.6%；地方政府性基金预算本级收入（约4.9万亿元）同比下降24.3%，这也与年初预算两大收入预计目标（同比增长3.7%和同比增长0.4%）有明显差距，也远低于前10个月财政支出增速。

一些欠发达基层政府称，今年财政收支矛盾前所未有。比如，近日某县公开的今年财政预算调整报告称，9月至12月当地“保基本民生、保工资、保运转”（下称“三保”）财力缺口约4.8亿元。收支矛盾极端突出，形势极为严峻，保民生风险面临不可控。当地将尽最大努力保住“三保”支出足额预算。

缓解财政收支矛盾，无疑需要增收减支。从不少地方预算调整报告来看，地方多渠道依法尽力增收，首要仍是积极培植壮大财源，强化税费征管。

比如云南省临沧市近期预算调整报告称，今年紧盯重点税源行业企业依法征收，抓好砂石料行业整治、光伏产业、生物医药大健康等方面潜在税源挖掘工作，坚持任务项目化、项目清单化、清单具体化，将收入目标细化分月到季，对标对表，确保完成年初确定的财政收入增长目标。

尽管地方依法征税，应收尽收，但受经济下行、退税减税等影响，不少地方税收收入依然出现明显下滑。为此不少地方通过增加非税收入来弥补，而其中主要来自盘活处置国有资产增收、矿产资源增收等。

比如，四川宜宾市本级财政收支预算调整方案显示，当地因留抵退税等因素调减税收收入4.7亿元，为完成年初一般公共预算收入预期目标，增加国有资本经营收入4.7亿元。

某市财政局局长表示，为平衡预算，只能采取“税收不足非税补”的权宜之计，而非税收入的主要来源是处置政府资产。但随着处置政府资产等一次性收入的减少，非税收入增长有限，影响了财政收入的增长。

另外，加大盘活存量结转结余资金，也是地方“增收”一大关键。比如，湖北省孝感市财政预算调整报告称，今年一般公共预算收入调入资金调增约1.2亿元，全部是财政往来专户结余资金，按政策收回市级财政统筹安排支出。

对于不少欠发达市县来说，地方财力过半来自上级转移支付，因此积极争取上级转移支付增量资金，成为弥补当年财力缺口的“救命稻草”。

从几十个地方预算调整报告可以看出，绝大多数地方今年获得上级转移支付大力支持，从而缓解了地方减收压力。比如临沧市预算调整报告称，上级加大对基层落实增值税留抵退税政策补助力度，增值税留抵退税转移支付增加约21.7亿元。

今年中央对地方转移支付安排近9.8万亿元，比去年增加1.5万亿元，同比增长高达18%，创近些年新高，这有利于保障基层财政平稳运行。

另外地方还可以通过预算稳定调节基金等来做到收支平衡。除了一般公共预算收入账本外，地方还通过加快土地出让进度、力度等方式，来尽力增加土地出让收入，以求政府性基金收支账本平衡。

比如，湖北省咸宁市预算调整方案称，今年加快梓山湖区域开发等，土地出让收入增收12.28亿元。浙江省杭州市本级预算调整报告显示，杭州市本级政府性基金收入预算拟较年初调增583.88亿元，这主要来自土地出让收入增加。

除此之外，今年地方政府债券发行规模创新高，财政部数据显示，前三季度全国发行地方政府债券合计63485亿元。这对保障地方重点项目建设、缓解财政收支矛盾也起了重要作用。

尽管税收收入下滑，但通过上述各种增收手段，一些地方能够做到收支平衡，一些地方甚至总收入规模得以调整，但对于那些仍然做不到收支平衡的地方，则调减年初收入目标，以求收支平衡。

压减不必要支出

一位东部基层财政局长告诉第一财经，目前财政收入减收还能通过多种手段对付，但疫情防控、惠企纾困等增支压力大。

为了应对收入下滑，地方日子过得更紧，加大力度压减非刚性、非必要支出，调整支出结构。

咸宁预算调整方案称，当地严格落实“过紧日子”要求，采取缓、收、减、统、扣等措施，压减非刚性、一般性支出2.45亿元。贵州铜仁市预算调整方案的报告称，严控当年支出项目，对可支可不支的支出项目，不再执行，将未执行完毕的资金用于平衡预算。

前述某县预算调整报告称，对一般性支出进行极限压减。其中政府统一安排的项目支出较年初压减约16%，上年结转本年安排支出压减29%。政府性基金支出压减约48%，预计完成的政府性基金收入优先调入一般公共预算保障“三保”支出。

在支出顺序方面，不少地方明确，坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序，坚持中央和省标准的“三保”支出在“三保”支出中的优先顺序，在预算安排和库款拨付等方面优先保障“三保”支出，兜牢“三保”底线。而且除自然灾害等突发事项预备费不足外，不少地方明确年度执行中一般不再追加预算。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，地方政府千方百计纾解财政矛盾时，产生了正反两方面的影响。一方面，增收、减支、借债等措施可以扩充财政腾挪空间，力避地方财政流动性危机；另一方面，部分手段如增加收费和罚款、压减公共服务支出等很可能导致特定主体的利益受损，小则减弱减税降费效果，大则对营商环境和信心造成破坏，削弱经济增长潜力，而债务手段可谓缓兵之计，或加大灰犀牛、黑天鹅事件的风险。

罗志恒表示，从中长期来看，解决地方财政问题不仅在于优化营商环境和发展经济，更在于整个国家治理体系的完善。

“地方政府要落实好全国层面的改革举措，如明确政府与市场关系，确定并合理划分各级政府职能事权，使财力与支出责任匹配。精兵简政，财政供养人员规模与人口负增长形势相适应。推动税制、国资、社保改革等。”罗志恒说。