韧性社区案例之七：与水共存——荷兰社区韧性建设

Goemans, C., Kerstholt, J., Van Berlo, M., & Van de Lindt, M. (2015). Living with water: shifting Dutch approaches to community resilience. Strategies for supporting community resilience: multinational experiences. Swedish National Defence University, Stockholm, 187-212.

韧性社区案例之七

与水共存：荷兰社区韧性建设

韧性社区的规划与建设是有效应对气候变化及其他突发打击的强有力工具。随着气候风险加剧，各国政府愈发意识到公民和社会团体有能力为灾害的准备、应对和恢复做出贡献，甚至在大多数情况下，公民比国家响应得更有效、及时，展示了基于共享知识、能力和物资的集体能力来应对紧急情况。本期韧性社区案例选取了荷兰的“与水共存”韧性建设核心行动，探讨社区在应对不断变化的气候和技术风险下，如何转圜为未来增长和繁荣的机会。

第六章 与水共存：荷兰转向社区韧性

Corsmas Goemans, Jose Kerstholt, Marcel Van Berlo, and Martin Van de Lindt

几个世纪以来，荷兰文明一直与海洋共存，因海洋而繁荣。至少从16世纪起，庞大的荷兰船队在全球航行，创造了一个世界性商业体系，连接了不同的民族和文化。然而，海洋侵蚀并几乎摧毁了这个国家。1953年，一场风暴潮席卷北海，淹没了荷兰的城镇，造成1836人死亡。数千人幸存下来，他们铭记这一事件，始终生活在灾难的压力之下 (Gerritsen, 2005)。

为预防罕见的风暴和潮汐共同作用的负面影响，荷兰建立了一套应急响应框架。荷兰的发展仍然依赖海上贸易，并通过现代化的大型港口扩大了其出海范围。但荷兰之所以能够做出进一步向海洋开放的选择，是因为它通过三角洲计划（Delta Plan）建立了一个保护墙和堤坝网络，这个保护网络是前所未有的，并给荷兰人带来繁荣。三角洲计划成为世界上最先进的民事防护（civil protection）制度之一，保护无数荷兰居民安全地生活在海平面以下。

这一民事防护制度运作良好，荷兰民众十分信任荷兰政府管理海洋威胁的能力。全国调查报告显示，大多数居民认为发生重大灾难的可能性很低。然而，美国的卡特里娜飓风给整个荷兰危机管理敲响了警钟。荷兰需要一个新的管理重点，不仅强调预防和保护，而且应将长时段的韧性建设纳入危机管理框架。2009年，基于预防、空间规划和危机管理，荷兰实现了八项水资源法的重新整合 (Helpdesk Water – Government of the Netherlands, 2014)。

其保护制度的成功也给荷兰政府带来了新的挑战。大部分人似乎没有意识到长期的、持续的水风险。2014年2月，荷兰政府接受了经合组织的一份报告，该报告认为荷兰人口缺乏“水意识”（water awareness）。舒尔茨部长呼吁采取新方法来向公众宣传水的风险：“人们必须开始思考，如果出现问题，他们应该怎么做。”(Government of the Netherlands, 17 March 2014)

然而，荷兰社会不断变化的风险来自新旧两方面。例如，荷兰的国家风险评估指出了来自网络威胁的新危险和脆弱性。作为回应，政府加速对国家安全和安全战略进行广泛的审查和更新 (Gelton, 2014)。

气候变化引起的海平面上升和风暴潮带来的风险引发许多关注，尽管人们不确定其影响规模会有多大（Klijn et al., 2012）。荷兰政府已经认识到，建造足够高的堤坝来应对海平面上升和风暴潮风险，将极其昂贵。网络威胁也可能导致水危机。大部分防洪系统易受到荷兰社会内部或欧洲大陆其他地方的网络攻击。风险不再是“外在的”，而是构成了民事防护系统基础设施的一部分。

荷兰已与欧洲伙伴合作，将战略重点从既定的实物保护转向一个完全不同的韧性框架。新战略的主旨是整合“全社会”，希望将公共部门和私营部门联系起来，以减少风险，并扩大和深化社区的能力，使其在持续威胁下保持繁荣。荷兰从保护到恢复的战略行动涉及“与水共存（living with water）”的核心原则，这是一个综合性的愿景，它将把不断变化的气候和技术趋势（在短期内可能会出现威胁）转变为未来增长和繁荣的机会。

荷兰的战略发展过程

风险评估已成为荷兰战略和政策发展的组成部分，在评估修订后转变战略方针十分常见。当前的战略框架是在美国和欧洲遭受恐怖袭击之后开始形成的。随着领导人对美国卡特里娜飓风的影响作出反应，战略框架也逐渐成熟。尽管荷兰国家风险评估认为大规模洪水是极不可能发生的事件，但新奥尔良卡特里娜飓风的社会和经济后果促使荷兰政府重新思考，如果荷兰国内发生类似事件将会带来什么。政府还扩大了其风险评估方法，将重点放在脆弱性，以及让社会准备好抵御、应对和恢复可能发生的紧急情况 (见Pruyt和Wijnmalen, 2010)。

最近的审查促使荷兰将战略焦点从实物保护转移，并开始关注荷兰社会中需要被纳入应急计划的新部分。在此之前，安全和保障问题几乎由国家政府包办，投资以国家应对能力为目标，主要目的是向第一反应者提供设备，从而减少反应时间，改善他们的技能和培训。

政府和全社会也开始认识到，国家机构的能力不足以充分保障公民的安全和福利。财政和其他资源限制严重影响了预防灾害的能力。建立和连接韧性能力——直接从公民、政府和私营企业处获取——成为主流政策。各国政府认识到，公民有能力为灾害的准备、应对和恢复做出贡献，而这在早期的国家应急响应计划中被忽视。

在大多数情况下，公民比国家响应得更有效。他们很多时候是第一响应者，并已身处灾难发生的现场。他们展示了基于共享知识、能力和商品的集体能力来应对紧急情况。

不断变化的政治气候也支持了这一战略转变。在欧盟政策辩论的启发下，荷兰政府认识到将保护和应对灾害的责任从自上而下、以国家为中心的框架——它存在严重缺陷——转变为基于政府、公民、私营公司和非营利部门之间的合作、共同责任的框架，非常具有价值。

在过去十年中，政府支持了一系列倡议来加强所有部门的能力，提高对潜在事件和灾害的准备。这些努力包括几个国家试点项目，旨在测试提升意识和促进备灾的不同方法，以及推进研究来准确评估个人和社区的备灾情况。

从自力更生到集体行动

2006年，荷兰国家政府启动了三个旨在激励和促进公民自力更生的试点方案。第一个项目是关于风险意识和减轻负面后果的准备行动。这场运动的标题是“灾难无法被计划，但可以提前准备（Disasters cannot be planned. Preparations can）”。其目标是明确在11种不同类型的灾害期间应采取的具体行动。然而，这场运动并没有改变个人行为。尽管公众承认政府所提供信息是相关的，但他们没有意识到风险的可能性很大，也不知道自己可以针对潜在后果采取什么具体行动。

2008年的一项后续行动将重点从关注大型灾难（这可能只是许多公民的权限之外）转向了更多类型的灾难事件，包括停电等规模较小的事件。新的宣传运动还引入了生存工具包和针对当地社区的全国媒体运动。

例如，在荷兰最北部的格罗宁根省，试点项目设计并分发了一份指南，向居民介绍当地的具体风险。该项目帮助居民准备和应对各种事件，并为采取适当备灾行动的公民颁发奖项。这些奖项提高了居民对该运动的认识，并激励公民采取备灾行动。

还有其他面向特定群体的项目，如能力较弱者和年轻人。一个名为“灾难”的项目旨在帮助高中生认识可能发生在学校和周围的事件；也为12至18岁儿童举办大型虚拟环境危机演习（Habbo酒店）。对于能力较弱的人来说，传单提供了关于如何准备应对事件的定制信息。个人也可以在网站上填写问卷，个人化地确定脆弱性的类型以及他们可以采取的准备行动。

2009年和2010年开展的另外四项举措涉及具体的地方试点，旨在调查哪些干预措施能更有效地增强了居民的抗灾能力。然后，在全国各地的一系列研讨会上介绍这些成果，以鼓励各团体交流知识和经验。第一个试点在阿姆斯特丹，重点是提升公民的知识和能力，以及加强私营公司的安全文化。一个专门的网站、现场横幅和标志吸引公民关注与当地和工作场所相关的具体风险。评估措施表明，在有针对性的宣传活动中，公民的风险意识得到了提高（Helsloot and Van‘t Padje, 2010）。

第二次试点在火灾多发地区（‘de Veluwe’），目的是探究如何支持游客、市民应对无法控制的野火。该试点涉及露营地业主、庄园主和当地政府在处理野火威胁和安全疏散方面的合作。结果表明，公共和私营部门的合作对于协调冲突的利益和反应是多么重要。例如，露营地业主、庄园主相信并期望消防队会在游客疏散时为他们提供支持。然而，消防队的首要任务是控制火情。结果是，游客很难理解实际的风险和疏散的必要性。

第三个试点项目，在泽兰省开发了一个警报系统。该试点主要关注恶劣天气、洪水和辐射事件，并根据国际和国家准则制定了适当的响应标准。当地居民可以针对特定威胁采取一系列潜在行动中的任何一种。威胁等级是用颜色编码的警告，旨在促使当地公众采取具体、适当的行动。

在第四个试点项目中，针对居住在Moerdijk工业区附近的员工和市民进行了调查。结果表明，公民和员工普遍了解潜在的紧急情况，但他们缺乏关于潜在影响和准备方式的知识。只有26%的受访者愿意自主采取备灾措施。在事件发生时，市民希望当地政府告知他们风险和可用的保护手段。他们还期望当地企业在事件发生之前和期间发挥作用，为突然事件做好准备，从而保护当地公民。

这四个项目的结果参差不齐，带来一些实际意义。Hooft和Van Tuyll（2012）总结了积极的经验教训，强调了本地化和定制化的必要性。应急准备工作需要通过各种类型的项目来推动，但每个项目都应契合当地情况，并吸引个人参与其中。全国性运动有助于提高公众对应急准备的意愿，并为争取普遍对支持。然而，只有关注具体风险的地方性倡议才能成功将信息传递给社区和人群。只有这样才能增加公民实际采取准备行动的可能性。

这些倡议还突出了私营公司帮助、支持备灾工作的潜力，但其参与方式十分有限。公司往往是联系公民的重要纽带，尤其当目标是触达弱势个体时。政府的行动有助于公司扩大他们的认识，特别是对公司员工和顾客。但公共部门对其的支持影响力较小，公司必须能够制定自己的备灾和应急活动，自力更生，然后才能承担部分风险缓解的责任。

也许这些国家倡议带来的最重要结果是，研究人员和项目实施者开始反思对个人或自力更生本身的关注。在激励个人采取行动前，他们需要更了解个人与他人、集体互动的方式，包括地方官员、机构和更广泛的社区。研究人员意识到，在个人如何与应急人员方面，特别是率先响应者和其他主体如何互动，存在着知识空白。简而言之，在事件发生期间，个人是如何在社区的集体范围内行动？对这种互动的理解能更好地支持个人和社区为紧急情况做好准备。

危机之下的公民行动

许多灾害研究只关注专业应急响应人员的作用，没有充分考虑公众的反应。因此，对公民行为的预期主要基于“迷思”。一个广泛流传的迷思——人们在有生命危险的情况下会惊慌失措或表现得不理性，如今受到了挑战（Quarantelli，2001）。

荷兰安全研究所通过研究1992年至2010年期间在荷兰发生的10起重大事件（Groenewegen-Ter Morsche and Oberijé, 2010），审查了关于公民实际行为的迷思。

例如，1995年三角洲的洪水，大量人员被疏散，2001年新年前夜一家拥挤的咖啡馆发生火灾（14人丧生，200多人重伤），以及2005年哈克斯贝亨大面积停电。此次审查还包括2009年游行期间发生的一次人为危机，涉及一辆汽车袭击荷兰王室。七名旁观者死亡。

研究人员对79名直接参与这些事件的专业应急人员和73名支持他们管理危机及其后果的公民进行了结构化访谈。围绕着公民采取的行动、他们的背景以及他们提供帮助的意愿和动机。访谈还侧重于对公民参与的反应；如何在现场挑选、指导和协调公民；使用了哪些类型的设备和材料；以及公民参与的时间长度。研究人员向公民和专业人士询问他们之间合作的深度和性质，出现的分歧和瓶颈，以及好与不好的经验。

总的来说，访谈显示公民在应急过程中和事后提供了宝贵的帮助。提供帮助的公民较少参与需要特定技术知识和技能的活动，如消防活动。他们更多提供一般援助，包括照顾受害者，隔离和保护特定场所，照顾基本需求，以及帮助疏散人群。提供直接医疗支持的公民通常具有医疗背景或急救技能。在所有接受采访的公民中，27%拥有内部应急和急救服务证书，34%拥有急救证书。另有三分之一（36%）的受访者曾经历过紧急情况。

公民的参与在突发事件中尤其明显——那些在没有任何警告的情况下发生的事件。身处现场的公民立即参与到事件中。2009年对荷兰王室的袭击是一个典型的例子。每年4月30日，荷兰都会举行各种活动来庆祝女王的生日。当年王室聚集在阿佩尔多伦，他们开车外出时，一辆汽车穿过人群和障碍物向王室成员飞驰而去，在撞上王室成员之前撞上了一座纪念碑，事件导致司机以及7名旁观者死亡。

当全国人民通过电视直播看到袭击时，参加庆典的市民立即行动起来，帮助受害者，提供急救，并将直接受影响的地区围起来。这些市民是第一反应者。当专业人员到达时，他们发现部分有组织的应急响应已经开始。据报道，市民们继续提供援助和保护，他们没有被赶来的专业救援人员取代，而是补充和辅助了专业人员的工作。

研究人员从涵盖所有十起事件的调查数据中得出结论，公民提供帮助主要出于他们的道德责任或社会联系，公民能够及时帮助源于他们身处现场、背景、关于当地的知识以及教育。愿意提供帮助的行动反映了几个动机。一些市民出于好奇来到现场，但他们看到正在发生的事情后自发地提供了帮助，另外一些人回应了专业应急人员动员的请求来提供帮助。

在采访他们的动机时，人们经常提到个人特质——“我的天性就是帮助他人”——许多人还提到了社会联系。社会联系和团结感经常出现。其他人则认为这是一种规范性的期望和社会责任。例如，在停电和洪水事件期间，人们认为不向邻居们提供帮助是不正常的。

在大多数此类事件中，专业应急人员很难在愿意提供帮助的公民做出选择。一方面，根本没有时间这样做，专业人员无法评估公民的资格。另一方面也没有必要，因为已经由其他专业人员或公民自己进行了选择。

当专业人员和公民响应者接触时，他们基于现场行为或能带来的资源来了解公民的能力。例如，当王室成员受到袭击时，表明自己的医疗背景并已经在协助受伤者的公民被允许继续插管和输液。在涉及更复杂响应需求的事件里，专业响应者在与公民响应者合作时更加具有选择性。例如，当威尔尼斯的堤坝决堤或河流泛滥时，需要具有特定技术知识的公民与专业应急人员合作。

公民还通过社交媒体在网络平台提供帮助。以2011年为期三天的比利时流行音乐节Pukkelpop上的风暴为例。乐队在八个不同的独立讲台上演出，这是欧洲地区最大的流行音乐节之一，观众多达18万人。第一天，庆典突然遭遇了一场短暂、猛烈的雷雨。几分钟后，狂风大作，草地被完全淹没，树木被折断。许多人恐惧地躲在一个帐篷里，但冰雹、雨和阵风导致帐篷倒塌，最终5人死亡，100多人受伤，其中10人伤势严重。

在第一个小时内，节日观众发送了近80000条推文，在风暴开始后的两个小时内一位市民启动了#hasselthelpt倡议提供帮助。这项线上倡议立即动员了大量资源和援助，包括在周边地区住宿、餐饮和洗澡的地方。使用社交媒体的公民成为规模更大的第一响应者，极大地扩大了在灾害期间提供帮助的可能性。

研究人员得出结论，专业应急人员在灾害管理的任何阶段都没有明确考虑到公民的参与。当前的政策和理论阻碍了期望和利用公民自我组织参与的努力。因此，专业应急人员准备扩展合作，最大限度地利用公民的能力。

他们的想法很明确：“在规划过程中，你不能对他们（公民）做任何事情”，“这使灾害管理不必要地复杂化”，“它太不可预测了”，最常见的评论是，“它干扰了第一响应者的工作”（Oberije and Tonnaer, 2008）。然而，这些看法与经验并不一致。面对实际危机情况时，专业人士和公民相互欣赏对方的专业知识。

显然，相互支持是需要的。然而，为了在紧急情况下充分发挥公民参与的力量，专业人员需要在“冷阶段（cold phase）”，即事件发生之前做好准备。专业人员需要计划如何使公民参与成为危机管理过程的一部分，以及如何促进公民参与。充分利用公民参与需要整个应急管理社区的参与，调整核心管理理论、操作实践和绩效评估。提高公民参与的价值还需要对专业和公民响应者进行更多的、不同的培训。

改善事故中的协作必须在再培训议程中占据重要位置。为了应对这一挑战，警察、地方政府当局、消防队、卫生服务部门和两名行为科学家组成多学科工作小组，这个小组正在制定一项新战略（甚至可能是一种新的工作准则），研究专业人员和公民应该如何合作（POC，2011年）。

该小组认为，专业应急人员到达灾难现场时已经有了某种社会和行动结构，身处现场的公民已开始根据当前情况采取行动。目前的程序和原则是由专业人员在现场接管指挥和控制。然而，避免干预和干扰一个正在进行的进程可能更有成效。相反的是，最初的任务应包括评估公民目前所作努力的实际情况，并随后调整下一步骤，以支持正在开展的工作和填补行动空白。

然而，这种方法需要不同的态度和组织结构。它要求每个参与团体的领导人采取促进的态度，而不是控制的态度。例如，工作小组指出，具有社区警务经验的警察领导通常与当地公民密切合作。工作组认为，这种类型的警察参与应与“公民参与”的期望相匹配。

工作小组（POC，2011）制定了若干准则，通过公民和专业人员之间的合作提高社区韧性，从而完成这一战略愿景。在预防和准备阶段，公民应更好地了解危机时应采取的风险和行动。

准备措施（如获取救生包、了解应急路线、与邻居/朋友达成共识等）对个人的影响可能很小，但作为集体响应措施的一部分，变得越来越重要。正如先前研究所报告的那样，社会纽带的动机成为现场响应的公民群体的集体资源。

反过来，专业响应者需要更了解各种社区中已有的社交网络，它们的日常运作方式，以及它们在危机期间自我激活的方式。通过了解这些网络，危机期间可以很容易地联系到关键人物，与公民保持联系。事故发生时，专业人员需要承认并尊重公民的作用。他们必须相信自己的能力、接受能力和帮助；提供指导（如果需要）；商定明确的责任分工。并分享可靠和及时的现场情况。

以上项目和研究得出的总体结论是，公民的集体行动在危机期间提供了非常有用的帮助。然而，专业应急人员没有得到充分培训，无法认识到公民援助的价值或与他们进行合作。韧性取决于公民个人与专业人员在紧急情况下合作而达成的集体行动。挑战在于制定专业人员如何更好地利用公民参与的愿景。

风险和危机传播/信息传播

荷兰的应急通信方法明确区分了风险（risk）和危机（crisis）。风险沟通旨在通过向人们提供工具，如邮政编码层面的风险地图，让其意识到风险，专业人员和第一响应者在其预防和准备活动中也使用这些风险地图。

危机沟通致力于在发生事故（或灾难）时告知公众，并为他们提供替代性行动方案。它期望信息接收者对自己的行动负责。这与之前的预期有所不同。以前，政府试图教育公众以下信息：“如果警笛响了，请进入室内，关上窗户，收听收音机或电视，并了解更多指导”。而较新的方法更尊重公众的能力，并期望公众在事件现场有更多的表现。

现代方法被完全纳入国家政府的NL警报，这是一个小区广播系统，公民可以通过它迅速得到警告，并获取各种行动方案。其目标是帮助公民参与即时反应。如有必要，可启动与地方当局网站链接的国家级网站。

公民使用社交媒体也增强了应急响应。然而，它的使用意味着政府和地方当局普遍面临一个困境。正如2011年音乐节期间所揭示的那样，社交媒体有能力立即动员公民，而且比大多数政府应对措施的规模更大，其部署速度也是无与伦比的。这意味着政府在清楚地了解情况或专业应急人员对该地区进行评估之前，不能拖延沟通和信息传播。政府当局面临的挑战是在快速、公开、清晰的信息传播与提供准确信息的责任之间取得平衡。

政府也有责任以一种声音向公众传达，但要以适应环境的互动方式接触公众。例如，呈现给公众的信息，既能混淆视听，也可能会带来帮助。例如，Kerstholt等人（2010年）进行了一项实验，他们测试了两个不同网站的效果，这两个网站告知市民有关洪水的风险和行动方案（该实验在泽兰省进行，泽兰省是洪水风险最高的省）。实验的主要结论是，风险认知没有受到所提供的风险信息的影响(可能是因为它没有触及情感系统），但公民确实对他们可以采取的行动更加了解，更重要的是，他们对各种行动的利弊有了更清楚的认识。

在危机发生期间，信息传播方式可能需要改变或调整，这些调整取决于公众的关注和看法。例如，在最近Moerdijk的一家化工厂发生火灾期间（2011年），政府告知市民，烟雾中未检测到有毒物质。与此同时，他们还建议公众待在家里，关上门窗。这些信息引发了很多问题：如果没有危险，也没有检测到任何东西，我们为什么要待在家里？为什么这位电视专家告诉我们，即使烧烤也会产生不健康的物质？

这个例子突出了信息内容中的两个问题：它没有激发准确的情境意识，也没有成功地实现响应的有效性。市民们被鼓励待在家里，但他们并不相信这些行动会解决问题。就过程而言，这个例子说明了危机沟通的一个普遍弱点：信息只是发出去了。发送者和接收者之间没有互动。即使在危机期间，有效的沟通也需要发送信息者和接收信息者之间的互动，包括问题和答案，以及影响发送者和接收者的知识和建议的反馈循环。

然而，互动沟通需要传播专业人士采取不同的态度。荷兰应用科学研究组织（TNO）开发了一种培训方法，支持传播专业人员学习应对这些不断变化的需求。它还为传播专业人员增加了一个严肃游戏（Stubbé，2011），帮助传播专业人员提高意识，了解在危机发生时应与谁联系，无论危机发生在组织内部还是外部。在这个事件中，有一系列的信息来源，这些信息都需要被考虑，因为它们可以提供相关的信息，或者因为发给公民的信息需要被编辑和完善。游戏还提供了发送者和接收者之间的交流，并这个严肃的游戏通过一个事件来进行，并评估不同玩家在练习时的满意度。

该培训还包括社交媒体观察者，这是危机沟通团队中相对较新的角色。在事件发生后几分钟内，发送第一条推文，发布消息，上传照片。监测和分析这些数据提供了关于不确定性、问题和公众情绪的大量知识。TNO最近开发了一个框架和基于网络的系统（Twitchident），该系统可以自动过滤、搜索和分析有关事件的推文（Stronkman，2011）。

集体行动

如果公民的准备以及与专业人员和其他应急官员和机构的合作被更好地理解为集体行动的产物，而不是个人意识和动机，那么政府的政策问题就是要学习基于社区的努力是如何运作的。在紧急情况的背景下，在建立寻求当地公民和政府机构参与的集体倡议方面，什么是有效的？如果社区参与和灵活的政府角色是长期韧性的关键，这种建设性的互动是如何进行的？

为了探讨这一更广泛的问题，荷兰政府和一个附属研究组织（TNO）审查了鹿特丹的两项地方社区发展倡议，旨在建立应对高犯罪率和环境风险的韧性。特别是，研究小组审查了与公民和政府角色和责任转移有关三个层面的集体行动，确定了吸引当地居民参与方面的成功和失败，并鼓励积极的公民意识。

这两个案例清楚地表明，积极的公民意识要求人们对自己的倡议拥有所有权。然而，当局能提供的与公民想要的之间存在差距。研究人员特别指出，与大多数发达国家相似的人口、社会和经济趋势正在改变政府和地方社区的互动方式。它们破坏了政府与地方社区之间的既定关系，为公民重建和集体参与社区计划创造了新的机会。

例如，在鹿特丹的两个社区，传统社交网络的存在和使用大幅下降，破坏了该地区的稳定和可持续性模式。公民已经从加入长期建立的组织——通常是由于地理上的接近而形成的——的模式转变为参与围绕能力和兴趣形成的网络的新模式。新建立的组织和工会可能会与既定的社区参与形式相冲突，或取代原有的形式。政府需要与这些新的地方模式进行合作。

这些变化对动员当地社区参与应急计划的影响是显而易见的。已建立的长期机构，即使是在政府帮助下建立的提供援助的机构，可能不再是当地公民寻求支持或围绕新的倡议进行动员的机构。

荷兰的研究还表明，与政府的互动正在发生变化。随着预算削减的加速和经济增长的停滞，政府项目及其为当地居民创造的机会在范围和规模上都在迅速减少。政府向当地公民提供和提供的服务更少。

然而，当政府领导人和当地居民能够确定共同目标，一起努力取得成功，并通过共同解决问题建立信任时，邻里之间的倡议就会更快地取得进展。联合工作也可以持续下去。根据主要研究人员的说法，当地居民需要相信他们可以而且会成为解决问题的关键合作伙伴。他们还希望直接参与监督和评估所负责的项目。

这些试点和研究项目使荷兰政府更好地了解如何自力更生和扩大地方参与。虽然试点阶段已经完成，但仍需要更多的研究（National Safety and Security Strategy: Findings Report, 2013）。

未来的任务是为更多基于社区的倡议留出空间，特别为那些通过当地社区自身集体工作而发起的倡议。政府可以通过将这些努力联系起来，促进经验分享，并就技术问题提供咨询支持。例如，政府在安全区域层面启动了一项全国性计划（消防安全生活），由当地消防人员担任主要顾问。其重点是确定安全的居住场所，以及和邻居在家中准备火灾警报，并为社区残疾人提供特殊帮助。

然而，为国家安全寻找基于韧性的新战略，要把它的教训和经验付诸实施，这对于政府来说是一个挑战。特别是在新的风险环境中，如何将社区参与和公民参与的经验教训纳入必要的基本能力，公民在多大程度上参与制定应对新问题的战略方针？政府是否会重复过去较弱、效率较低的方法——只提供信息和情境意识但不让公民直接参与活动？或者社区的自然优势将成为制定新的安保和安全政策的起点？在新的风险背景下，传统的挑战依然存在: 中央政府如何影响当地社区的活动、行动和行为？反过来，当地公民的集体行动如何促进和加强抗灾能力？

走向新的政策框架：从保护到韧性

最新的荷兰国家评估指出了三个新的风险，它们对安全和保障至关重要，构成了该国和欧洲大陆的“新常态”。这些风险共同加速了政府重新制定，更新其总体战略的愿景。

第一个风险是网络威胁。2013年，荷兰遭受了一些重大的网络攻击，涉及大型银行的大范围拒绝服务中断。虽然直接攻击某一机构的后果已经足够严重，但它们也引起了对广泛的关键基础设施的潜在损害的担忧。国家的许多关键基础设施现在依赖于互联网或其他电子连接。此外，网络攻击很难监控、预防和拦截，因为网络威胁基本上是匿名的，不知道对手是谁。荷兰韧性负责人（Director of Resilience）对此进行描述，“几年前，我们可以分辨出谁是好人，谁是坏人。今天，我们的系统可能会被一个长着雀斑、大嚼比萨饼的青少年在卧室里的运作而关闭。他们不受国界的阻碍，甚至受到国界的保护”。（Gelton，2014）

第二个风险包括气候变化以及气候变化对荷兰社会与水持续斗争的影响。荷兰与海洋、洪水的长期关系正在发生变化。政府预计，外部对其海堤防御的压力会增加，并会出现由干旱、炎热天气和河流洪水造成的内部威胁和脆弱性。荷兰政府呼吁采取一种新的方法，即“与水共存”，使人造环境、农业和工业与不同水平的水更加兼容。其目标是让人民更加熟悉水的风险，并更有效地管理它们（OECD, 2014）。

不幸的是，网络攻击的威胁使水管理的挑战更加复杂。荷兰的大多数水控制系统通过互联网连接操作和信息系统。因此，他们现在很容易遭到破坏和恐怖袭击。关键基础设施系统之间的相互联系构成了第三种，也可能是最潜在的新风险。保护数字系统完整性和安全性的工作变得越来越复杂，因为关键和非关键过程相互关联和混合。一个轻微的中断可能会对许多其他系统产生深远的影响，而问题的根源可能很简单，比如技术故障或故意破坏。

关键基础设施脆弱性——一些人称之为“超连接性”——是新战略框架的最高优先事项之一。特别是，政府与私人伙伴和联盟政府合作，寻求一种有效的“全社会”方法，试图将政府和非政府机构的广泛联盟与系统相互依赖的多样性相匹配。NL网络安全委员会，包括几位私营公司的首席执行官，其中一位担任该集团的联合主席。

毫不奇怪的是，由于国家的大部分基础设施由私营部门拥有和运营，公私伙伴关系已成为许多新战略制定的核心。荷兰政府与私营企业合作了几十年，但在这种新的安全背景下，它们需要做更多的工作（ICNNS，2014:10）。

我们都知道在危机管理的关键基础设施问题上密切合作很有价值。例如在危机期间，运输部门及其网络是政府非常重要的资产。然而，更大的挑战是制定不受紧急需求和利益约束的中长期合作倡议。

在这一早期阶段，公共部门机构对私营部门的技能和知识还不够熟悉，涉及公共和私营行为体的倡议往往不能很好地配合。例如，公共机构不完全理解或理解公司利益如何阻止他们分享有关威胁的信息。公司自身的风险状况与政府机构和公众的关注点大不相同。例如，私营公司通常有法律义务保护股东的财务利益，而不是社会利益，特别是与某些合作伙伴合作可能产生的责任。

社区参与的新挑战

尽管公私伙伴关系很重要，其合作障碍也很大，但荷兰领导人面临的一个更根本的挑战是扩大伙伴关系的需要，包括非政府机构以及当地公民。新出现的战略框架，包括“公民能力”（Strategy, 2013），为应对这一挑战提供了机会。但是开始时是困难的。在一个风险、预防和减轻风险的努力，甚至对攻击的响应往往隐藏在电子连接和网络空间的时代，公民需要什么样的能力？

例如，政府已开始关注这些公民的能力，开展提高公众风险意识的运动。该运动试图唤醒荷兰公民对他们可能早已排除的脆弱性的认识，特别是他们对水和洪水的态度。洪水可能发生的新方式尚不清楚，需要更多的信息。即使是在稳定、非紧急情况下“与水共存”的新战略方法，也可能需要不同与先前宣传的社会行为（OECD, 2013）。

然而，公众意识运动面临着障碍。以前的研究强调了宣传运动的局限性，即关注和依赖于改变个人动机和意识的局限性。公民的行为是一个集体过程，涉及更长时间的组织社区并让他们控制自己的活动。人们可能比过去在备灾方面做得更好，但网络安全的准备工作尚且处于起步阶段。很少有人在这些领域共同努力，打击这些风险，围绕这些风险组织起来，或建立联盟来共同减少威胁。

新的研究还表明，对洪水风险有各种各样的合法应对措施，以前可能没有得到承认和充分认识。在洪水危机中，主要挑战往往涉及荷兰居民的社会规范和行为，而不是事件的规模。因此，公民根据其社会环境做出反应（Fundter et al., 2008）。例如，有些人对撤离有强烈的抵抗力，即使及时撤离可以挽救生命，也给其他一些人带来未来几年挥之不去的健康问题。

这项工作应该涉及到对以社区为导向的战略的关注，当地居民可以根据与 "与水共处 "战略相关的变化或对电子设备的普遍依赖，在制定保护战略方面找到或创造共同利益。公私伙伴关系可以是战略的另一方面。毕竟，许多私营企业都是地方机构，其工人都是当地公民，他们既要承担直接的威胁，又要承担安全和安保后果。

一个有希望的方向是，公私伙伴关系中的私营公司有能力与政府联合起来，直接向当地公民传递和转让技术。例如，荷兰网络安全中心（Netherlands Cyber Security Center）已经开始了这项工作，并正在研究开发“急救应用程序”，以便在社区组织中部署。然而，荷兰多年来对社区工作的研究表明，如果当地公民直接参与这些工具的早期设计和后续部署，这些工作可以更加有效和可持续。

结论

荷兰领导人强调，该国没有陷入危机，但国家安全和保障方法正处于过渡阶段。新的方法需要努力与复杂的、综合的风险分布方式相匹配，这些风险分布在复杂的相互依存关系中，其中许多是几乎看不到的，甚至是想象不到的。荷兰安全和司法部长Ivo Opstelten最近将这项战略任务描述为“走向政府、公民、私营部门和非营利部门之间的合作和共同责任”（ICNNS，2014:7）。

为私营部门和公共组织之间的合作行动寻找成功的“全社会”模式已成为国家安全和保障最关键的问题之一（ICNNS，2014）。最佳模式可能需要政府和私营部门领导人在思维方式上有相当大的改变。善于合作可能是建立这种能力最理想的技能（Kaufman, 2014: 16–17）。

然而，对荷兰领导人来说，最大的挑战和机遇是寻求方法与私营部门，与松散组织的社区团体和公众“联系起来”。荷兰政府建设“公民能力”的战略承诺——如果从广义上理解——为社区韧性提供了建设性的经验。

公私伙伴关系通常没有很好地融入地方社区，但与社会部门相比，它们具有特殊和不平等的权力。为了使伙伴关系取得成功，它们不能仅仅是强大行为者的“交易”。保安和保障利益集团有内在的动机来维持一个相对封闭的伙伴关系。

从某种意义上讲，这种公私伙伴关系带来了新的风险——回到了国家战略涉及自上而下决策的前一个时代。那时候他们失败了，现在他们也很脆弱。建立有效伙伴关系的努力需要确定和纳入广泛参与者的“重要利益”，而不仅仅是共同利益（Gerencser et al., 2009）。但即使是重叠的重要利益，也必须包含一种谨慎的方法，以确保公平仍然是合作的重要组成部分。

在过去十五年中，荷兰的韧性故事证明了公民参与的力量。在预期的未来风险环境中，复杂和相互关联的灾害将需要荷兰社会内部同样强大的相互关联性来共同应对。这些强有力的联系构成了关键的社会基础设施，需要与通常过度的保护物质基础设施的利益相匹配和平衡（Bach and Kaufman, 2009）。有效治理需要的不仅仅是公共和私人的伙伴关系。它需要整个社会基础设施的广泛参与，以应对未来几十年的安全挑战。

本文由郝一丹、朱安淇和郑欢翻译编辑。

郝一丹在读北京师范大学碳汇测算领域研究生；

朱安淇本科毕业于中山大学人类学系，目前在中国人民大学环境学院读研；

郑欢毕业于德国弗莱堡大学全球研究硕士和澳洲国立大学环境研究和社会学学士，目前从事韧性城市发展和气候适应领域工作。