对中美科技创新资源配置模式的比较与认识——基于美国智库主要观点的辨析

摘要：近期，美国智库通过横向比较中美科技进展，认为美国科技创新总体呈现弱化态势，并提出了相应建议。本文研究发现，与过去主要针对我国科技具体领域或个别政策跟踪的做法不同，美国智库近年越来越注重比较中美的创新资源配置方式，以制定针对中国优势的机制化设计策略。从美方实际政策动向以及智库的主要观点看，以“模式”应对“模式”正在成为中美科技创新博弈的重要动向。通过客观分析美国智库的主要观点以及中国在创新资源总体配置方面的进展与差距，建议继续强化国家战略科技力量，持续优化我国科技创新机制；调整研发投入战略与政策，培育世界顶尖级科技企业；优化国有创投基金运作机制；深化创新链合作治理，打造全要素、跨领域、高效益的军民融合体系，共建安全有序的国际数字空间共同体。

历史上，美国联邦政府有两次将科技创新作为应对大挑战的重要措施。第一次是二战及冷战期间，以军事目标为主的机构、机制、投入等体系化设计，确立了政府大规模直接支持科技的基本框架；第二次是20世纪70~80年代，为应对日本、欧洲带来的贸易挑战，以经济目标为主，实施一系列实质性的向联邦科研机构放权改革措施（如《拜杜法案》《史蒂文森——怀德勒技术创新法案》等）。

近年来，美智库陆续发布的智库报告越来越多地聚焦于中美创新资源配置模式的比较。美国智库将中国界定为全面战略竞争对手，主张在国家层面上统筹资源打一场中美“创新战”。本质上就是建议推动美国科技创新资源总体配置模式的第三次转变。

一、美国智库在中美创新资源配置模式比较方面的主要观点

美智库认为战后美国创新资源配置出现的很多变化，若放在继续保持美国“单极”的条件下看或许是中性的，但若考虑到迎接中国崛起带来的挑战，则是极为不利的；美国不仅在某些技术领域上面临威胁，而且在总体上面临中国“技术驱动”（Technological Driven）模式的严峻挑战，美国政府必须改变过去仅仅比较具体技术领域的肤浅认识（Flawed Understanding），做出“大应对”（Greater Action），以求创新模式上的系统或根本性改变。

2021年6月，美国会参议员通过《2021年美国创新与竞争法案》（草案）；2022年2月，美国会众议院通过《2022年美国竞争法案》（草案）。这两项法案均是在美国智库前期所提建议的基础上形成的，主要是针对美国科技创新领域存在的突出问题，建议优化资源配置，调整完善创新体系。我们认为，未来美国还将以智库建议为蓝本出台更多的相关政策措施。有鉴于此，本文选取了美国部分知名智库代表性新观点，分为六个类别加以分析，并阐述相关智库的具体观点。

观点类别一：美国政府研发投入减少

部分美国智库观点认为，联邦研发预算投入呈现出长期减少的趋势，削弱了政府对科技的领航作用，需要大规模增加联邦政府经费投入，并建立识别优先投入领域的机制。相比而言，中国政府有长期投入意图和能力，并成功带动全社会研发投入快速增加。

如，美国《外交》杂志刊登报导：随着时间推移，美国政府在创新方面不再发挥领导作用，研发投入减少；而中国在研发领域投入巨资。美国新美国安全中心认为：美国联邦政府的研发投入和人力资本不断萎缩；而中国正在加大研发投入，并有望在21世纪20年代中叶超过美国。美中科技关系工作组认为：为保持领导地位，美国必须大幅增加对基础科学研究和高科技创新的资金投入。美国战略与国际研究中心认为：美国面临短期和长期预算支出的重大危机，并且随着时间推移，危机将日益严重。

观点类别二：美国大型科技公司呈衰落迹象，颠覆性创新较少

部分美国智库观点认为，受偏向消费者利益保护的反垄断政策、股票市场的短期财务评价导向，以及政府对产业创新支持力度过小等因素影响，曾作为创新重要策源地的美国大型硬科技公司萎靡不振；大型企业倾向以并购作为创新手段，减少内部研发，因而削减了赢得全球竞争的规模优势和社会福利总量，需要进行相关制度方面的改革和创新。相比而言，中国政府对科技企业的培育支持措施，使得以华为公司为代表的一批具有世界影响力、拥有强大研发力量的科技企业快速崛起。

如，美国《外交》杂志报导：在美国政府内部，大型科技公司呈相对衰弱迹象；而华为已经成为工程和销售方面的全球领导者。美国新美国安全中心认为：美国的国家技术战略缺失、脱节；而中国已成为真正的创新型国家，充满活力，对美国的全球技术领先地位构成了威胁力日益增大的挑战。美中科技关系工作组认为：中国通常依赖国家冠军企业来实现谋求全球领导地位的宏图；美国当如过去支持因特网协议般，倾力支持构建和制定有利于新兴创新者进入市场的技术架构和标准。美国信息技术和创新基金会（ITIF）认为：美国目前的创新潜力仍然不足，需要一种有效的管理流程来充分调动各公私部门利益相关者。

观点类别三：美国创业风险难以满足科技创新的长远需求

部分美国智库观点认为，美国创业投资扎堆于“短线”领域，难以满足半导体等资本密集型、长周期产业的技术创新需求，需要建立美国政府与私营部门利益共享的新技术投资机制。反观中国，其政策性创业投资基金具有长远的目标和稳定的大规模资金投入能力。

如，美国《外交》杂志认为：风险投资的兴起创造了大量财富，但未必会促进美国的利益。美国信息技术和创新基金会认为：美国仅四个州就占了全国风险资本（Venture Capital）投资总额的80%以上，投资地区严重不平衡。

观点类别四：美国大型数字平台企业更多考虑外部影响和自身利益，很少考虑国家安全

部分美国智库观点认为，美国互联网平台采用了过严的伦理规则，以“取悦”中国等国外市场，不愿与美国政府合作，不利于美国的创新和国家安全。需要对中国企业在美运营加以政策性和技术性限制。中国具有超大的规模市场、宽松的数据保护要求等非对称优势，不仅迅速壮大了数字经济，且通过操纵算法取得了经济利益，威胁美国国家安全。

如，美国《外交》杂志认为：私营部门的利益与美国政府的利益处在前所未有的背离状态。美国新美国安全中心认为：美国政府对所谓的中国“数字威权”等响应迟缓；中国高度重视建立数字秩序，并采取了系列行动，美国必须采取一系列有效措施来阻止中国重塑数字秩序；新的金融技术对美国的国家安全和政治体系完整性构成了风险，中国在发展国家数字货币方面取得了比任何其他主要发达经济体都要大的进步。美国战略研究中心发布的评论文章认为：美国对隐私保护、跨境数据流动及政府干预等数据治理议题缺少共识，如倾向于由私营部门确立数据隐私规范，而中国将数据视为国家战略资产并实施严格监管。美国德国马歇尔基金会认为：全球范围隐私法的复杂性和美国保护基准的缺失破坏了用户对数字生态系统的信任，限制了数字技术的变革潜力。

观点类别五：美国创新资源统筹优势明显下降

部分美国智库观点认为，美国联邦政府各部门研发活动缺乏统一的国家战略引领，创新资源分散，偏重发展国防技术，忽视以经济社会为目标的科技发展，需要制定国家层面战略，以打破各自为政现状，实现政府部门之间资金、人才、创意的自由流动。中国则采取了深思熟虑、目标长远、覆盖全面的国家科技战略行为。

如，美国《外交》杂志认为：美国对于国家利益的内涵以及需要通过何种技术来促进国家利益的看法很狭隘，缺乏资源统筹的能力。美国新美国安全中心认为：美国缺乏一个完整而连贯的战略框架来整合各项战略计划。美中科技关系工作组认为：要建立全面风险管理体系，政府系统的有效协调是重中之重。美国信息技术和创新基金会（ITIF）认为：创新战略必须全面解决一系列广泛的政策问题，美国需要对此作出调整。美国国家科学院认为：美国的全球技术领先地位正受到威胁，原因是没有推动大学、行业和政府采取协调一致的应对措施。

二、美国科技创新现状、我国进展及差距

针对美国智库指出的中美创新主要差异，我们应理性看待，客观分析美国现状、我国取得的进步和尚需加强的方面。

美国仍是全球研发投入最多的国家；我国尽管研发投入快速增长，但研发活动总体质量有待提高

确如美国智库所述，1964年美国联邦政府研发投入占联邦财政经常性支出的比重达到17%，2019年该比重下滑到1.46%，占全国研发投入的9.88%、GDP的0.3%（图1）。与此同时，美国研发投入占全球的比重从1996年的约40%下降到2019年的25.13%。美智库预测中国全国研发投入将在2025年超过美国，并指出由于缺乏资金支持，政府研究机构优秀人员队伍萎缩、联邦政府对企业创新产品的购买力也大幅下降。但美国仍是全球研发投入最多的国家。2019年，美国研发投入总计6127.14亿美元，2000—2019年研发投入年均增长4.28%，并且在最近推出的多项法案中提出向关键领域大幅增加研发投入。

图 1 美国研发 投入结构 与趋势 （1981-2019 ）

相比而言，我国研发投入经费从2010年的7062.6亿元增长到2020年的2.4万亿元，约占全球研发总投入的25%；年均增长17.5%，增速是美国同期的约4倍。然而，2019年我国基础研究投入仅占6.03%（美国2015—2019年的均值为15.2%），应用研究比重仅为11%（美国2019年为19%）。同时，我国政府研发投入占比为20.5%，其中中央财政科技投入占比不到10%。

美国大型科技企业仍然保持了全球领导地位；我国企业科技投入持续增加，但总体而言“大而不强”

从全球最具影响力的商业杂志Fast Company评选来看，全球最具创新力的企业上榜数，美国从2015—2017年的69家减少至2018—2020年的52家；而中国上榜企业持续增加，其中涌现了诸如大疆无人机、深蓝科技等一批新兴独角兽企业。进入21世纪以来，美国除信息技术、生物技术领域外的超级明星企业确实有相对衰落迹象，但美国大型科技企业在全球相关领域内的领导地位依然未变，同时，在生物、人工智能和高性能计算交叉等很可能开创未来新经济领域，美国产学研力量处于领先地位。美国企业基础研究投入一直稳中有升（2019年占全部基础研究投入的29.7%），这是美国科技巨头实力的重要标志之一。

相比而言，据欧盟发布数据，2015—2019年我国进入全球研发投入前2500名的公司，保持了年均8.1%的研发投入增长；2019年全球研发投入前2500家公司中，美国以775家名列榜首，我国以536家排名第二。但另一方面，我国仍然存在“大而不强”的问题。数据显示，2019年全球研发投入前20名企业中，我国仅有华为一家企业入选。以生物制药为例，尽管我国大型企业在该领域的研发强度从2015年的2.4％增长到2019年的4.4％，但仍低于美国在该领域的研发投入占比（2019年为22.9%）。

美国保持了全球创业投资领先地位；我国创业投资规模接近美国，但对科技投资的引领力总体偏低

随着全球许多国家创业投资活动的兴起，美国创业投资在全球行业中的份额有所下滑，由2014年的84%下滑到2020年的51%。但是，美国仍然是全球公认的创业投资最发达的国度，无论是基金数量、规模，还是科技投资引领能力均居榜首。数据显示，2020年美国共有1965家创投公司管理着3680支基金，管理的创业资本约5480亿美元，占美国GDP的2.1%；当年投资10862家企业，投资金额1640亿美元。其在生命科学领域的投资活动继续上升，投资逾360亿美元，占总投资的22%；在半导体领域，美国创投业的投资占了全球半数以上，仅2018年就发生了130笔交易，投资31.34亿美元。

相比而言，截至2020年底，我国创投机构达到3290家，管理资本总量达到1.12万亿元，规模总量仅次于美国，位居全球第二；风险投资占GDP总量的1.1%。与美国相比，国有资本在我国创投行业发挥了重要作用，2020年各类国有资本占比超过50%，主要投资于半导体、医药保健、传统制造业、新能源/节能等领域。但是，中国创投行业存在缺乏“耐心”、投早投小不足、投资效率偏低、体制机制存在障碍等问题。2010年来以来统计显示，中国创投投资于早前期的项目约占60%（美国约占80%）；投资于高新技术领域的项目约占60%（美国约占80%）。

中美两国在数据治理方面均面临严峻挑战；我国数字企业面临着更为艰难的国际环境

美国高度重视发展数字经济，但依然面临数字技术治理的挑战，在数据隐私保护与国家安全方面面临两难抉择。例如，在2016年的加州枪击案调查中，苹果公司以保护用户隐私为由，拒绝了美国政府解锁恐怖分子苹果手机的要求。但实际上，在美国联邦调查局的持续施压下，苹果公司依然放弃了让用户完全加密iCloud资料备份的计划，以协助开展案件调查。

相比而言，2019年，我国数字经济规模已达到35.8万亿元，仅次于美国，数字经济占GDP比重的36.2%，对GDP增长的贡献率达到67.7%，呈蓬勃发展态势。但随着中国科技企业和产品的全球扩张，一些国家声称出于对本国公共和私人信息安全的担忧，对来自中国的科技企业、平台和应用程序进行封杀和控制。如不能有效应对，提出自主安全且多方互信的治理规则方案，对我国平台型数字技术企业获取全球市场引领地位极为不利。

美国再次注重提升政府在科技资源配置方面的统筹协调作用；我国科研计划和经费宏观管理不断优化，但资源统筹协调有待进一步强化

相比二战和冷战时期，美国政府在创新资源配置方面的统筹优势确有下降，缺乏真正实施国家科技战略的系统部署和能力。国家和企业、各州之间政策很难协调，科技战略往往沦为“愿望清单”。但是，近年来美国不断强化和推出国家层级创新战略，且政策从指导性向实质性转变，资源配置整体性不断加强。判断这些政策份量的重要指针是：是否配有较高额和强约束性预算，以及是否组建新的机构或设计新的机制。美国从奥巴马政府时期就高度重视和系统部署创新战略，据不完全统计，2004—2021年间，仅联邦政府层面就提出或发布了十多项与科学技术相关的国家战略或法案。2020年发布的《关键与新兴技术国家战略》，以及2021年提出的《无尽前沿法案》《全面竞争法案》《美国创新与竞争法案》等，均符合国家重要政策标准。

相比而言，我国科研项目和经费管理不断优化，包括：建立国家科技重大决策宏观协调机制；探索建立中央部门间、中央与地方间的多种沟通会商机制；构建统一的科技计划管理机制，推进科技计划资源整合；在政府支出的功能分类中新设科目，并细化其下各款、项的设置及内容，强化对财政科技资金投入的保障和监督等。但是，我国创新统筹协调机制仍有待健全：从同级政府相关部门关系上看，一些部门科技项目及经费管理职能仍存在交叉重叠，需要进一步统筹协调；从中央与地方关系看，科技事权与支出责任划分不够清晰，缺乏有效的协同机制。

三、进一步强化我国科技创新资源配置的若干建议

高度重视、冷静应对美国创新资源配置模式的“第三次转变”

美智库建议摒弃特朗普政府限制出口等“被动式”做法，参照美国国家安全“净评估”（net assessment）机制，全面分析经济社会面临的主要问题、全球技术进展和市场趋势，以科技作为解决手段的方案，制定国家层面的科技发展战略。近期种种动向表明，美国政府正在把推动科技创新模式第三次重大转变，作为维护其科技压倒性优势的长期性、动态性和根本性策略。其中，长期性就是以适应、学习、战胜中国模式为战略目标；动态性则表现在根据他们眼中的中国模式，不断调整策略；根本性就是不仅采用简单按现有框架增加预算的方式，还将采用非渐进方式构建新的创新系统。因此，我国的注意力不能仅放在美国不断抛出的“药方”上，更应聚焦在“诊断”上，特别是聚焦对我国创新资源配置模式的分析性观点和论据，将其作为观察自身问题的一面镜子，不被一时的“牌面”迷惑、误导。要找到真问题，不断在构筑科技创新软硬实力上下功夫。

我国研发投入战略与政策应逐渐从总量导向转为结构、质量导向

在合理结构、较高质量基础上的长周期累计总量是有效衡量中美研发投入差距的关键所在。我国应持续增加中央财政科技投入，进一步提高中央财政研发投入占财政科技总投入比重，优化筑牢宏观统筹协调机制，为全社会科技创新打好高质量高水平地基。加强高精度协调、指导，廓清中央政府与地方政府科技财权事权，减少地方政府之间的重复性研发投入；将研发加计总量扣除政策，调整为按照试验开发、应用研究、基础研究梯次累进加计政策。

实施国内市场大竞争大开放战略，统一监管规则与塑造“弹性制度”并进，培育世界顶尖级科技企业

美智库提到的美国籍全球科技明星企业，无一例外是充分利用美国本土统一开放大市场的产物。公平条件下的高强度高水平竞争，是促使企业以最快速度吸收新技术新方法、走规模经济之路的主要手段。建议在构建“双循环格局”的基础上，实施“中国市场大竞争大开放战略”，深度破除区域间、行业间的不当保护障碍。推进监管制度与时俱进，以现代化、法治化的“弹性制度”取代过去等待式的特殊优惠做法，形成迅速支持新技术新模式涌现的包容试验机制。将厚实广阔的市场土壤与特色消费文化相结合，不断培育出向世界贡献“中国创造”的科技巨头企业。

用好国有创投基金运作机制，引导创投行业继续关注科技创新

在资本市场，积极推动落实“反向挂钩”机制，引导资本更多投向早期项目。在国家层面制定区别于一般国有资本运营的“国有创业投资资本管理制度”，推行项目投资尽职免责制度。针对主要从事超长周期、高强资本投入的战略产业投资机构，制定专门税收政策。

用技术手段寻找数字经济的伦理答案，以开放、互信、合作姿态共建安全有序的国际数字空间共同体

通过“端对端”加密、开源加密技术等，为数据隐私构筑“防火墙”屏障；建立“数字沙盒”或国家级数据实验平台，在数据隐私得以严密保护的前提下，向中小企业、研究人员开放使用。及时总结《个人信息保护法》《数据安全法》《关键信息基础设施安全保护条例》实施中的难点问题，强化数据隐私保护和安全审查。发布中国与世界数据安全白皮书，声明尊重他国对数据安全管理权的合理立场，并以实际行动推动国际社会的数据治理互信；指导海外中资企业做好形势研判，制定有效的应对策略。

作者： 郭戎、张俊芳、周代数、张明喜、钮钦、高懿，中国科学技术发展战略研究院

本文转载自微信公众号世界科技研究与发展

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