案例解析丨政策性关闭矿山应遵循正当程序并对矿山企业进行补偿

【作者：李震宇、计珺】

案件·导语：

政策性关闭矿山应遵循正当程序和法治的基本要求，对于因此造成的被关闭矿山企业的直接损失，应予补偿。

政策性关闭 行政处罚 行政许可 补偿

案情概述

2013年10月，国务院办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2013〕99号），对9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿依法重点关闭。

为贯彻落实上述国务院办公厅政策文件，国家安全生产监督管理总局等十二部门、省人民政府办公厅、省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室、省财政厅、省煤炭管理局、市人民政府办公室、县人民政府办公室陆续印发相关文件，指导落后小煤矿关闭退出工作。

因原告A煤矿的设计生产能力、核定生产能力均为6万吨/年，现状条件不满足上述政策矿井保留的要求；又因其无扩界范围，也无法就近整合，且煤矿主动申请关闭，故2014年10月14日，被告B某县人民政府依据上述文件决定直接关闭原告A煤矿，并公告送达。随后，该县相关职能部门决定对关闭煤矿的有关证照提请注销，与此同时被告B与原告A就闭矿时间及奖补金额进行多次协商，未达成一致意见。2014年11月4日，被告B对原告A煤矿进行强制拆除、关闭矿井。原告A煤矿被强制关闭以后，被告B与原告A仍然就奖补金问题继续协商，未达成一致意见。原告A不服，遂于2015年7月7日提起行政诉讼，请求确认被告B决定关闭并强制拆除原告A煤矿的行政行为违法并赔偿原告A损失63916425元及相应利息。诉讼期间，对原告A实物损失进行了鉴定，结论为原告A实物资产为人民币2538.84万元，其中，井下资产为1011.71万元，井上资产为1527.13万元。

裁判摘要

1、被告B作出关闭决定的行政行为如何认定？

被告B作出的关闭决定，是执行国务院办公厅、国家安监总局、省人民政府及相关部门印发的矿山关闭文件要求，落实国家煤矿安全生产政策的现实需要。在落实关闭政策前，被告B县政府制定并公示了关闭退出评分标准（讨论稿），并征求了各家煤矿意见。后根据正式的关闭退出评分办法，按照评分排序确定原告A属于被关闭之列并予以公示。公示期间原告A并未提出异议。后经过省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室同意，被告B作出关闭决定，并进行公示。前述行为均是落实相关国家政策和上级文件的补偿和实施要求，故被告B某县人民政府为执行国家政策作出关闭决定的行为并无不当。

2、被告B强制关闭原告A煤矿的行为是否合法？

被告B县政府在作出关闭决定到正式实施强制封闭的过程中，多次与原告A就补偿问题进行协商。在协商未果、催告督促无效且政策规定的关闭验收时间将至之际，B县政府按照上级要求实施了封闭矿井的行为，未超过必要的限度。整个关闭退出过程是多环节的综合过程，是执行国家相关政策的行为，不是依据法律作出的撤回行政许可行为，也不适用《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，不宜认定违法。

3、原告A在关闭中的损失如何处理？

因本案关闭的情形属于执行国家政策的行为，其相应的奖补程序和措施也应遵循政策的规定。根据政策规定，原告A煤矿关闭可获得奖补资金共计1060万元，该资金系一揽子经济损失的补偿，可以弥补A煤矿因关闭而造成的井下资产1011.71万元的直接损失。原告A的井上资产并未因关闭退出而毁损，其实物价值仍然存在，原告A可自行搬迁或另行处置，因此不宜纳入直接损失范围。关于原告A提出的采矿权价值问题，原告A可依法申请退付。

本案经过一审、二审、再审程序，法院最终判决，驳回原告A的诉讼请求，同时要求被告B县政府在判决生效之日起六十日内支付原告A政策性关闭奖补资金1060万元。

法律分析

1、地方政府依据政策规定作出的关闭矿山的决定，不属于行政许可的撤回、也不属于行政处罚

根据笔者咨询及代理相关案件的情况来看，目前政策性关闭多是国家或地方政府基于安全生产、环境保护和产业政策优化调整等要求，在对各类矿山进行综合整治的过程中，对于拒绝整改或整改达标无望的未达标（不符合产业政策要求、安全生产标准、环保要求等）矿山，由地方政府依据国家政策或上级文件的要求而作出的关闭决定。此类关闭决定，既不是由于行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止或客观情况发生重大变化而由颁发行政许可机关撤回行政许可的行为，也并非是地方政府对于违反安全生产、环境保护相关法律法规而作出的责令关闭矿山的行政处罚行为。

2、对于政策性关闭矿山的行政行为，也应遵循正当程序和法治的基本要求

由于关闭矿山的行为对矿山企业的权益产生了实际影响，因此该行为依然属于具体行政行为。根据国家政策和上级文件，对于关闭矿山的标准和程序进行规定的，应当按照规定执行。如果没有明确规定的，也应当遵循正当程序和法治的基本要求，保证公平公正和矿山企业的合法诉求与权益。

3、因政策性关闭造成的损失，矿山企业有权获得补偿

对于政策性关闭的矿山如有实际损失的，有权获得公平合理的补偿。如果国家政策或上级文件对于关闭补偿和相关措施有规定的，按照规定执行。如果没有明确规定的，也应当给予合理的补偿。补偿范围一般为关闭矿山的直接损失或矿山的实际投入。

律师提示

本案再审法院为最高人民法院，对政策性矿山关闭行政行为法律性质、行政行为合法性审查标准以及审查内容、矿山关闭补偿范围等问题具有指导和借鉴意义。在此律师提示，虽然目前我国立法并未对政策性关闭矿山的标准、程序作出具体明确的规定。但是在实践中，从制定矿山关闭退出政策到执行政策关闭矿山行为的实施，均应当做到公平合理、程序正当、并保障矿山企业的合法诉求与权益。否则，也存在被确认违法、赔偿损失的风险。而矿山企业因在遭受不合理不合法的矿山关闭处理时，也应积极依法维权，保护自身合法权益。

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