行政非诉执行案件中法院应审查起诉期限是否届满

　　2018年4月4日,某县自然资源和规划局对刘某非法占地的行为作出行政处罚决定,即在六个月内退还非法占用的土地;在六个月内自行拆除非法占用耕地上新建的构筑物;罚款8000元。该处罚决定书中载明,对处罚决定第一项、第三项内容不服的,可以申请行政复议或者在六个月内直接向法院起诉,但对于处罚决定第二项的救济途径并未在处罚决定书中载明,亦未告知行政相对人刘某。同年10月15日,该局向刘某履行申请法院强制执行前置催告程序;同年11月27日,该局向某县法院申请强制执行处罚决定第二项,后法院作出行政裁定书,裁定准予执行。

　　某县检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中发现上述案件线索并进行监督。办案检察官经审查认为,本案的关键在于法院作出准予执行的裁定是否正确。

　　第一种观点认为,某县自然资源和规划局虽然在作出处罚决定时存在未告知行政相对人救济途径的违法行为,但并不影响法院对申请强制执行行为的审查,法院裁定准予执行正确。

　　第二种观点认为,因为某县自然资源和规划局在作出处罚决定时存在未告知行政相对人救济途径的违法行为,导致起诉期间发生了变化,这对法院审查申请强制执行行为产生了实质影响,法院作出准予执行的裁定错误。

　　笔者同意第二种观点,具体理由如下:

　　第一,依据土地管理法作出责令限期拆除的行政处罚决定,如果不服行政处罚决定,提起行政诉讼的起诉期限应为十五日。行政诉讼法第四十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。土地管理法第八十三条规定,依照本法规定,责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担。行政诉讼法对于起诉期限的规定属于一般规定,同时规定法律另有规定的依据相关规定。根据特别法优于一般法的法律适用原则,应优先适用土地管理法的规定。

　　第二,本案提起行政诉讼的起诉期限应当为一年。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定:“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中,案涉处罚内容虽然符合土地管理法第八十三条所规定的情形,但因某县自然资源和规划局在作出处罚决定时并未告知行政相对人刘某起诉期限,案涉处罚决定被提起行政诉讼的期限认定应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定,同时,本案中并没有相关证据证实行政相对人刘某知晓起诉期限,故本案中,刘某对行政处罚第二项提起行政诉讼的期限应当为知道行政行为内容之日起一年,即至2019年4月4日止。

　　第三,本案中,法院对于强制执行的申请应当裁定不予受理。行政强制法第五十三条规定,当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条规定,没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。行政强制法第五十三条中“期限届满”的规定并未明确“期限”是指复议期限还是起诉期限,或者是自动履行期限,在实践中容易产生混淆。结合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条的内容,该条明确规定为“法定起诉期限”,故此处的期限应当理解为起诉期限。对于本案,上文已阐明,起诉期限至2019年4月4日止,某县自然资源和规划局申请强制执行时,起诉期限并未届满,因此法院依据行政强制法以及上述司法解释的规定,应当裁定不予受理,法院裁定准予执行的行为错误。

　　处理结果:检察机关最终采纳第二种观点,向法院制发检察建议,同时向某县自然资源和规划局制发改进工作的检察建议,纠正行政执法中未全面告知行政相对人救济途径的做法。两个单位均采纳了全部检察建议,规范了相关工作。

　　(作者单位:河北省东光县人民检察院)