书评 || 王学辉：行政裁量基准学理体系的新拓展

《行政裁量基准适用技术研究》一书系杭州市司法局法治督察处副处长郑琦博士在中国政法大学出版社2022年1月出版的一本行政法学专著。我一直认为：法治是一门实践的技艺，是可以精细化甚至是可以量化的。

当今，在中国特色社会主义法律体系形成以后，对于法治的促进，已然从依托于立法，转向于依靠对法律技能运用有较高要求的精细化的执法和司法。是以，就行政执法而言，基于法治实现进路发生转向这一现实背景，在执法过程中对行政法规范进行适用，既是抽象法律向具体决定转化继而达致行政决定正当性、合法性的重要一环，又是经由对法的续造兑现个案正义进而追求行政法治的关键所在。行政裁量权的行使，无疑构成了行政法规范适用的主要内容。裁量权行使在表意上是抽象的，裁量基准则为裁量权行使提供具象化的指引，通过压缩裁量空间在客观上实现对裁量权的抑制与限缩，但是这样的效用仅是部分的，也是初步的，因为，裁量基准的存在本身不可能也无法兜底地解决裁量权运用的所有问题，除此以外，主要可归结于执法人员在执法实践中适用裁量基准通常是对照基准文本以使用“说明书”的方式按图索骥般地机械套用，这在一定程度上既不符合积极裁量的要求，也无可达成合义务性裁量、合目的性裁量。由此，问题的核心就集中在了裁量基准适用上。

以2004年2月浙江省金华市公安局率先在全国推出《关于推行行政处罚自由裁量基准制度的意见》为肇始，以行政裁量基准规制裁量权行使在我国行政系统内部业已达成共识，但现实中，行政机关却普遍将“制定”裁量基准作为规制裁量权的整体与全部，而对执法实务中如何适用裁量基准，以使行政决定更趋于合法、合理、精准，更具有理性、可接受性，缺乏应有的关注与重视，可以说，近20年来我国行政系统内部对裁量权行使的治理一直囿于创制裁量基准而止步不前。

同样在学界，围绕裁量基准的研究虽早已蔚为深入，在有关裁量基准的概念内涵与外延、生成路径、功能范围、性质定位、形式与实质渊源、正当性基础、规范效力、内在结构、设定义务与程序、伦理规治、司法审查等诸多问题上成果斐然，并形成理论体系链条，但唯独在“裁量基准适用”及“裁量基准适用技术”的研究上鲜见展开，这恰如佑勇教授所言，“虽然有关裁量基准的研究已经取得了丰硕的成果，但其主要着力点在于宏观层面的制度定位和理论剖析，在众多精细化的问题上仍然存在较大的争议和分歧，一些较为技术性的问题仍然有待观察”。

以此为问题意识，《行政裁量基准适用技术研究》一书提出“对裁量权规制的重心有必要从单一地制定裁量基准的行为转移至研究裁量基准生成之后如何技术化地适用上来，裁量基准适用的技术问题应是规范裁量权行使的核心与归宿”这一观点，并以之为起点，建构起一个试图能够为行政执法实践所接受、所应用的裁量基准适用技术的方法体系和与之对应的理论体系。

可见，《行政裁量基准适用技术研究》问题意识的产生，既“真实”又反映出实践的需求，而理论创新的最深厚源泉恰恰来自于此，脱离问题意识与实践，就遑论创新。毋容置疑，该书的研究具有创新性，其突破性地拓展了裁量基准理论研究的空间、扩充了裁量基准理论体系的内涵，更为重要的是为执法实践中裁量基准的现实运作提供了实质性解决方案，因此又兼具理论意义与实践价值。这也体现出这一研究具有必要性和有用性，因为毕竟不能只“制造”裁量基准这个“产品”而不考虑怎样“使用”这个“产品”，也终究不能只是空洞地主张在适用裁量基准时应运用某些具体的技术手段与方法，还理当掌握这些具体技术手段与方法的运用规则和原理。这也注定使这一研究极具挑战性和难度。学界之前一直没有系统性、体系性地专门以“裁量基准适用技术”为研究对象的研究，如果可以把现有的呈附带性、碎片化样态的相关研究视作是对裁量基准适用技术的研究，那么也只能说这仅是一种耦合，因为研究者未曾意识到其相关研究内容指涉的是“裁量基准适用技术”，“裁量基准适用技术”一词也未曾被提及，“裁量基准适用技术”也从未被定义与提炼过。

《行政裁量基准适用技术研究》首先就对“裁量基准适用技术”进行了定义与提炼，然后从逻辑上提出裁量基准适用技术的“确定标准”和“体系构成”，即以什么样的标准从类型上抽象出、确定出哪一类或哪几类法规范适用的技术可以成为裁量基准适用的技术，以及再以什么样的标准把这些筛选出来的技术手段与方法进行划分和归类，从而区分出角色定位与功能定位不相同的技术体系。这就为全书研究框架的搭建与论述的展开确立了基础。

正当性问题是行为或状态存在的价值根基，《行政裁量基准适用技术研究》把追问裁量基准本身及裁量基准适用是否具有正当性作为研究的前提，具有合理性，因为裁量基准的存在及适用虽然已是既定的事实并且业已发挥出积极的行政效用，但是这并不代表其一定就具有法治框架内的正当性，“如若裁量基准及适用的正当性无法得到确证，那么裁量基准适用技术就成为一个伪命题”，鉴于此，该书就裁量基准及适用的正当性加以证成，这在研究类似问题的方法论上也值得借镜。

与此同时，该书又就裁量基准在正当性的轨道上运行是否会产生对内拘束力与对外法律效力进行论证，这实质上是对裁量基准适用有效性的思索，这一考量不可或缺。因为，裁量基准的适用应具有正当性只是基础要件，正当性仅具有评价性质，正当性的实现需要裁量基准在适用效力上的有效性加以保障，裁量基准适用有效性的工具性质可以巩固和稳定其适用的正当性。显然，该书已意识到这一点。

在先后证立裁量基准及适用具有正当性与有效性之后，《行政裁量基准适用技术研究》随即提出：为支撑裁量基准适用有效性的实现，有必要在裁量基准适用中引入说明理由、利益衡量、证据补强的技术手段，其归属于裁量基准适用技术的“主体体系”之列；为保障裁量基准适用正当性的实现，则需要诉诸于一定的裁量基准适用上的技术方法，这包括裁量基准逸脱适用、收缩适用、选择适用的技术，其归属于裁量基准适用技术的“补充体系”之列。这就与第一章所提出的裁量基准适用技术的“体系构成”形成逻辑自恰。

接续该书择取在国内曾产生较大影响的“方林富案”作为分析工具贯穿于各立论主题之中，通过对案情的逐步还原与逐层解构，深度诠释了说明裁量基准适用理由的技艺、衡平裁量基准适用中利益冲突的技巧、运用行政证据补强裁量基准适用的技能以及逸脱适用、收缩适用、选择适用裁量基准的相关技领及其运用规则、原理。通观该书对裁量基准适用各项具体技术的探索和构建，无不呈现出系统性、精细化的风貌与实用性、可操作性的特点，由是，“执法人员可以从字里行间择取任一技术或任一技术中的某一项技术要素作为行为的‘指南’，并且同时可以明晰这一技术或技术要素所对应的内在原理”，基于此，该书实现了其立意下的期冀和任务。

于此之外，该书强调新兴人工智能技术的引入并不会使裁量决定的作成不再需要行政裁量、裁量基准适用及适用技术，或使之不复存在，相反，人工智能技术的运用会使行政裁量、裁量基准适用及适用技术发生迭新与变革，特别是会丰富裁量基准适用技术的内涵与外延，使裁量基准适用技术更加趋于多元化。这样的见解显然没有追从时下的热点，观点的不相趋同源自于该研究本身对行政执法实务过程性、融入性校验后的分析和判断。

特别需要指出的是，该书在开篇提出裁量基准适用技术并非无源之水、无本之木，在本原上归属于“法律方法论”的体系范畴，这就为裁量基准适用技术的理论确立了逻辑基础与法理渊源，使裁量基准适用技术的整个研究获致理论支撑。也正是基于此，该书在研究进路上即运用法律方法论的学理对裁量基准适用技术及其相应理论展开一系列的构建，研究脉络清晰、研究范式新颖。

作为一名读者，同时也是作者的博士导师，我以为该书落笔于行政法律方法论上，认为行政法律方法论可以为行政法规范的适用方法提供系统性的理论支撑与体系化的技术供给，同时又就如何建构行政法律方法论给出了初步的解决方案，即反过来以裁量基准适用技术及其理论的研究成果为借鉴，搭建起了行政法律方法论的“研究体系与框架”，以此作为更深一步系统性研究的切入点。可以说这样的探讨立意高远，因为其触及到了法学研究及行政法学研究之中较为深邃和意义深远的课题，殊值赞许。

郑琦博士自2002年跟随我研习行政法，迄今已经有20年了。在我的认知中，他一直心怀梦想，是一个比较纯粹的人，也是一个有情怀的人，适合当老师，却选择从事行政法治实务近20年,工作中从没有停止对行政法治建设中具体问题的思考，时不时会有一些好文章面世。我经常说“上帝管两端，我们居中间。”得认真做好该做的事情，因为身体和灵魂，总有一样在路上。郑琦的这些文字，是身的行走，更是心的抵达，恭请诸君细赏。