什么是抽象行政行为？

一个行为，如果既是抽象的又是行政的，那么它就是抽象行政行为。所谓“抽象的”，是指该行为不是针对特定的人作出的而是针对不特定的对象反复适用的，具有普遍约束力；所谓“行政的”，是指该行为是行政机关作出的，表现为制定、发布行政规则，区别于人大的立法活动和司法机关的司法活动。行政规则包括行政法规、规章和规章以下规范性文件。

制定行政法规。行政法规的制定权属于国务院。国务院制定的行政法规大体上有三类：第一类，为配合法律的执行所制定的实施细则，比如全国人大常委会制定有《税收征收管理法》，根据需要，国务院制定了《税收征收管理法实施细则》；第二类，属于国务院行政管理职权的事项，比如《政府信息公开条例》；第三类，本应当制定法律但条件尚未成熟，由全国人大及其常委会授权国务院先行制定行政法规的事项，比如《不动产登记暂行条例》。根据《立法法》，有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，属于法律的绝对保留事项，不能授权给国务院制定行政法规，只能由法律来规定，因此，原来的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》后来被废止了。行政法规的制定，一般要经过立项、起草、审查、决定、公布等环节，并且在公布后的30日内由国务院办公厅报全国人民代表大会常务委员会备案，全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规。另外，行政法规的制定涉及重大事项的，需报告党中央。《行政法规制定程序条例》第四条规定：“制定政治方面法律的配套行政法规，应当按照有关规定及时报告党中央。制定经济、文化、社会、生态文明等方面重大体制和重大政策调整的重要行政法规，应当将行政法规草案或者行政法规草案涉及的重大问题按照有关规定及时报告党中央。”

制定规章。规章，也称行政规章，包括国务院部门规章和地方人民政府规章。有权制定规章的国务院部门有各部、各委员会、中国人民银行、审计署、国务院直属机构以及被授权的国务院直属事业单位；有权制定规章的地方人民政府有省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州人民政府。根据《立法法》，国务院部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。地方政府规章的制定是为执行法律、行政法规、地方性法规的需要或者属于本行政区域的具体行者管理事项，其中设区的市、自治州的人民政府制定的规章限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。规章的制定程序和行政法规的基本一致，也包括立项、起草、审查、决定与公布几个步骤，所不同的是规章的备案机关较为复杂。国务院部门规章的备案机关只有一个，就是国务院；省、自治区、直辖市人民政府规章的备案机关是国务院和本级人大常委会；设区的市、自治州人民政府规章的备案机关有国务院、省（自治区）人大常委会、省（自治区）人民政府、本级人大常委会。

发布行政法规、规章以外的其他规范性文件。上到国务院下到乡镇人民政府，以及县级以上各级人民政府的工作部门，在自己的职权范围内发布的具有普遍约束力的行政决定、命令、通知，都属于其他规范性文件，就是我们常说的政府的“红头文件”。比如，2021年4月22日，由北京市人力资源和社会保障局、北京市财政局、国家税务总局北京市税务局联合印发的《关于统一城乡劳动者失业保险政策的通知》，就属于这类。

以上我们谈了抽象行政行为的三种类型，那么，抽象行政行为可不可诉呢？这个问题需要分类讨论。首先，在我国，司法机关无权审查行政法规、规章，因此关于行政法规和规章的合法性问题是绝对不可诉的。如果公民认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出审查建议，由常委会工作机构进行研究；如果公民认为国务院部门规章和省、自治区、直辖市人民政府规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议；如果公民认为设区的市、自治州人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定的，既可以向国务院书面提出审查的建议，也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议。其次，对于行政法规、规章以外的其他规范性文件，如果公民对依据该规范性文件作出的具体行政行为不服向法院提起诉讼的，除属国务院发布的外，可以一并请求法院对该规范性文件的合法性进行审查；如果不以对具体行政行为的起诉为前提，单就该规范性文件的合法性问题诉请法院，法院是不受理的。因此，对于规章以下的规范性文件，是相对可诉。

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