蒋清华：法律如何写党的领导

作者 | 蒋清华，中南大学法学院党内法规研究中心主任

副教授，中国法学会宪法学研究会理事

北大法律信息网签约作者

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来源 | 北大法宝法学期刊库

《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第12期

说明：本文的基本部分出自作者《党的领导法规之概念展开》（载《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第12期，中国人民大学复印报刊资料《宪法学、行政法学》2022年第5期全文转载），但对原文的具体观点作了补充、修正，并更新了数据，还补充了一些背景性的资料、立法例、有关的法条原文，以方便阅读。

《宪法》确定了中国共产党在国家和社会中的领导地位。1980年《中华人民共和国学位条例》即写了党的领导。1982年现行宪法颁行后通过的法律中，最早写党的领导的，是1984年《民族区域自治法》。立法机关曾认为，在宪法已肯定各项事业都应在党的领导下进行的情况下，具体法律一般不必写入有关党的领导的内容。对此，1998年6月刚担任第九届全国人大常委会委员长不久的李鹏同志在处理高等教育法应规定党委领导下的校长负责制问题时表示：“今后就要改变这条不成文的规定。关于党的领导，法律条文该写就写，不需要写就不写。”（李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》，新华出版社、中国民主法制出版社2006年版，第90页）此后二十年，一些法律写上了党的领导，但总的来说是很少的。

2018年3月《宪法修正案》将党的领导写入正文，“使党总揽全局、协调各方的领导核心地位在国家运行机制和各项制度中具有更强的制度约束力和更高的法律效力。”（轩理：《保证党和国家长治久安的重大制度安排》，《人民日报》2018年3月1日第3版）2019年1月《中共中央关于加强党的政治建设的意见》从“贯彻落实宪法规定”的高度，提出“制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”，“将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法”。《法治中国建设规划（2020－2025年）》、全国人大常委会2021、2022年度立法工作计划等文件将这一要求概括为“党的领导入法入规”。在此背景下，写入党的领导的法律就明显多了起来——2018年以来五年半的时间里，写入党的领导的法律数量就超过了此前几十年的总数。

关于党的领导入法，基本问题有三：要不要入法？入哪些法？怎样入法？对于第一个问题，中央已作决定。对于第二个问题，欧爱民教授等学者作了深入研究（参见欧爱民、向嘉晨：《“党的领导”入法原则及其标准》，《中共天津市委党校学报》2020年第3期；向嘉晨：《党的领导入法研究》，湘潭大学博士学位论文，2021年）。本文回答第三个问题的实然一面。

据笔者的统计，截至2022年6月30日，共有46部现行有效法律明确规定了党的领导。这个数字是这样统计得来的：（1）统计范围是全国人大及其常委会制定的法律，不含它们作出的“决定”或“决议”；（2）统计口径是法条中含有“中国共产党”，或者明显是指中国共产党的“党”，或者党的机构（如“中央国家安全领导机构”），而不统计仅仅提到“社会主义制度”（如刑法）、“根本制度”（如香港国安法）之类未明示、需解释出党的领导的情形。在这46部法律中，2013年之前有14部；2013年至2017年有3部；2018年至2022年6月新制定或修改时作出规定的有29部。

一、原则规定与具体规定

关于法律如何写党的领导，有学者将之分为直接规定与间接体现两类（参见唐小然、王振民：《宪法法律中 “党的领导”》，《国家检察官学院学报》2019年第2期）；有学者归纳为显性表达与隐性表达两种形式，其中前者又分三种形式，后者又分两种形式（参见万里鹏：《“党的领导”入法：理论透视、实践考察与制度完善》，《河南社会科学》2020年第10期）；还有学者归纳为定性描述、彰显地位、权力行使三大方面，对于后两个方面还有进一步细分（参见李振宁：《“党的领导”的法文本表达》，《湖湘论坛》2020年第1期）。

拙著《中国共产党党的领导法规制度基础理论研究》（人民出版社2019年版）第二章第二节曾提出抽象规定领导地位、领导内容具体化、对于民主党派的优越性等分类，本文在此基础上做出较大改进。本文认为，法律中党的领导规范，首先应区分为原则规定与具体规定两大类。之所以作出这样一种初级分类，首先是立法实践呈现出的直观的显著特征，而深层考虑是党的领导入法的“具体规定”形式究竟可以具体到什么程度。

所谓原则规定是指法律抽象确认有关工作、人员应坚持党的领导地位。这是最常见的，立法例数量最多。例如，《档案法》2020年修改时新增规定“坚持中国共产党对档案工作的领导。”《法官法》、《检察官法》2019年修改时将拥护党的领导列为法官、检察官任职的一项必备条件。

二、法律中党的领导具体规范的类型

在上述抽象确认党的领导地位的写法之外，法律对党的领导的还有如下几种具体的写法。

第一，法律明确党组织的领导职责。不同法律规定的详略程度不一，目前最详细的是1998年《高等教育法》第三十九条对公办高校党委的领导职责作出具体列举：“中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”相比之下，2022修订《职业教育法》增写的第三十五条第一款，就只是对公办职业学校党组织的领导职责作出概括规定：“公办职业学校实行中国共产党职业学校基层组织领导的校长负责制，中国共产党职业学校基层组织按照中国共产党章程和有关规定，全面领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。民办职业学校依法健全决策机制，强化学校的中国共产党基层组织政治功能，保证其在学校重大事项决策、监督、执行各环节有效发挥作用。”

第二，法律确认党的工作机关是某项政务的领导、管理机构。这又分两种情况：一是显性确认，例如，2019年制定的《密码法》规定“中央密码工作领导机构对全国密码工作实行统一领导”。中央密码工作领导机构即中央密码工作领导小组，其办公室属于党中央直属机构，与国家密码管理局是一个机构两块牌子。这类情况还有2015年《国家安全法》、2017年《国家情报法》、2020年《生物安全法》、2021年《数据安全法》规定的“中央国家安全领导机构”，该机构即中央国家安全委员会。二是隐性确认（此类法律未计入前述46部之数据），例如，根据2018年十九届三中全会作出的党和国家机构改革精神，原国家新闻出版广电行政部门的新闻出版管理职责划入党的宣传部门，由宣传部统一管理新闻出版工作，于是，《公共图书馆法》中的“出版行政主管部门”、《义务教育法》中的“出版行政部门”均修改为“出版主管部门”，《广告法》中的“新闻出版广电部门”修改为“新闻出版、广播电视主管部门”。修法后的出版主管部门、新闻出版主管部门即指党委宣传部。

第三，法律规定有关组织有保障党的领导活动的义务。例如，《公司法》1993年制定时规定公司中党的基层组织活动按党章办理；2005年修改时进一步规定在公司中根据党章设立党的组织，公司应当为党组织的活动提供必要条件。根据当时的党章，公司中党的基层组织发挥政治核心作用，参与决策公司重大问题。十九大党章新增规定，国企党委（党组）发挥领导作用，依规讨论和决定企业重大事项。《公司法》的上述规定，在新时代加强党的全面领导的背景下，应理解为公司有义务保障党的领导活动而不仅仅是党建活动。特别是对于国企而言，公司为党组织的活动提供必要条件的内涵，就包括《中国共产党国有企业基层党组织工作条例（试行）》关于应将党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序写入公司章程等要求。这可谓法律在解释适用时对党规的衔接。《民办教育促进法》对党的领导的规定类似于公司法最初的规定，建议新增规定“民办学校应当为党组织的活动提供必要条件”。

第四，法律规定有关人员坚持党的领导的具体义务以及法律后果。例如，《公务员法》2018年修改时增加规定公务员不得散布有损党的声誉的言论，不得组织或参加旨在反对党的领导的集会游行示威等活动；2020年制定的《公职人员政务处分法》衔接公务员法的上述要求，规定对有这些言行的公职人员给予记过直至开除处分。

第五，体现党的领导地位的其他具体规定。一是以权利性规定来体现。例如，1996年修订《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》增写“中国共产党在军队中的各级组织，可以推荐代表候选人。”时任中央军委委员、总政治部主任于永波在该法修改草案说明中指出，选举法规定“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人”，由于人民解放军是中国共产党绝对领导下的武装力量，军队中除建立中国共产党的各级组织外，没有其他政党的组织，因此，修改草案将推荐代表候选人的政党明确限定为“中国共产党在军队中的各级组织”。二是以义务性规定来体现。例如，2020年修正《国旗法》增写了“中国共产党中央委员会”应当每日升挂国旗，且写在国家机关的前面；增写了“中国共产党中央各部门和地方各级委员会”应当在工作日升挂国旗，且写在国家机关的前面。对这一修改，全国人大常委会法工委副主任武增在国旗法修正草案说明中解释道：这是“为体现中国共产党在国家中的领导地位”。当然，这次修法也增写了“各民主党派、各人民团体”应当在工作日升挂国旗。

从本文的以上梳理可以看出，法律中党的领导规范主要是宣示性、原则性或者基础性规定，一般不作具体、详细的规定。以上几种“具体规定”其实也不具体，它们只是相对于抽象确认党的领导地位的立法形式而言的。所以，本文所称法律对党的领导的具体规定或曰法律中党的领导具体规范，并不是指法律对党应当怎样领导作出具体的规定，也不是指法律对党具体有哪些领导职责作出具体的规定（《高等教育法》第三十九条这样的规定在目前只是孤例）。有学者主张这种意义上的具体规定（例如王春业：《论党的领导入法》，《上海政法学院学报（法治论丛）》2019年第2期）。也有学者认为法律对于党的领导不宜规定得太具体。

本文赞同后者。迄今的立法实践也印证后者。将党的领导主体具体化、职责任务清单化、工作运行机制化、保障措施制度化的任务，应主要由党的领导法规（性质上是党内法规）来完成。其法理依据，简言之，一是党务自理，即党的领导权是新型的公权力而非国家机构职权，党如何领导属于党务而非国务，由党根据党章规定和宪法精神自主决定；二是“下不定上”，党创建并领导国家政权，执政体制不同于西方，不宜由被领导的国家立法机关来规定党如何领导国家政权；三是宪法授权，即党是人民主权的政治代表，人民用宪法确认党的领导地位并默示授权党自立党的领导法规来具体规范自己的领导（含执政）行为。可见，党的领导法规实际上起着宪法相关法的作用。（有关观点梳理和笔者的论证请详见蒋清华：《党的领导法规之法理证成》，《上海政法学院学报（法治论丛）》2020年第2期；中国人民大学复印报刊资料《中国共产党》2020年第7期全文转载）

从立法例来看，法律中党的领导原则规范与党内法规之间并无内容上的直接关系。法律中党的领导具体规范则比较多样，其中，第一、二种情形主要是衔接党内法规规定的领导职责、领导机制；第三种情形主要是衔接党的规范性文件确定的党的机构设置；第四、五种情形主要是强化有关主体坚持党的领导的法律义务；第六种情形则是在有关领域对党在法律上的权利、义务作出安排，但实则彰显着党的领导地位。

三、其他法源文件中党的领导具体规范举例

党的领导入法，首先是入法律。除法律外，还有一些行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等写了党的领导。这些法的渊源写党的领导，原则规定仍然是主要的，而其具体规定，则有一些新的形式。

例如，有的行政法规明确党委在地方政府重大行政决策程序中的地位。如2019年出台的行政法规《重大行政决策程序暂行条例》除了在第四条抽象规定重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导之外，还在第三十一条规定：“重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。”以及第三条第三款规定：“决策机关可以根据本条第一款的规定，结合职责权限和本地实际，确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布，并根据实际情况调整。”

又如，有的地方性法规明确党中央决策部署是备案审查的重要依据。如2020年修订的地方性法规《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》第二十三条规定：“县级以上人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查研究中，发现规范性文件存在与党中央决策部署不相符或者与国家改革方向不一致问题的，应当提出意见。”类似规定，在省级地方性法规层面，目前还见于云南、福建、上海、海南、北京、重庆的备案审查工作条例之中。

又如，有的部门规章规定党的领导作用应是经济组织的章程的必备内容。如2018年修正的《律师事务所管理办法》，在2016年修订办法已规定律师事务所应当“建立完善党组织参与律师事务所决策、管理的工作机制”的基础上，进一步在第十六条对律师事务所章程应当包括内容的规定中，增写了“律师事务所党组织的设置形式、地位作用、职责权限、参与本所决策、管理的工作机制和党建工作保障措施等”。

还如，有的经济特区法规规定公司党组织在公司重大事项决策程序中的地位。如2019年修正的《深圳经济特区股份合作公司条例》第十二条规定，公司中中国共产党的基层组织“参与公司重大问题的决策”；“公司土地使用权转让、合作开发和其他大额资产转让、抵押、质押或者保证等重大事项提交股东大会决策前应当经社区党委研究审议；情况特别复杂的，应当由社区党委研究提出意见后提交公司所在地的中国共产党街道工作委员会研究审议。”

笔者并未全面考察法律之下的法源文件如何写党的领导，它们当中还有哪些党的领导具体规范形式，应该存在着继续考察的空间。

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责任编辑 | 金梦洋

审核人员 | 张文硕

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