村委会以“村民自治”名义进行腾退或者拆迁的行为合法吗？

导读：随着城镇化大规模推进，我国进入了征地拆迁的高峰期，在一些地方出现多起村委会以“村民自治”的名义要求村民自行腾退或强行拆除村民房屋的现象。那么，这些村委会以“村民自治、自主腾退”的名义强行拆除村民房屋的行为是否符合法律规定呢？答案是否定的。在目前的法律框架内，村委会没有强制执行权。因此，打着“村民自治”旗号进行所谓的腾退或者拆迁，属于违法行为。

【案情简介】
李先生在北京市昌平区某村拥有合法房屋一处，房屋面积为300平方米，占地面积为100平方米，该房屋的建设取得了合法审批手续。
2016年12月，镇政府颁布了《经济产业园区周边村庄搬迁及土地一级开发项目宅基地房屋搬迁补偿方案》（以下简称《补偿方案》）。2016年12月21日，该村为有序推动经济产业园区村庄搬迁工作，发布《腾退公告》，动员全体村民进行搬迁腾退。公告张贴后，村委会工作小组开始挨家挨户做工作，要求村民签署腾退协议，并限期搬迁。
当时该村有85%以上的村民已签署《腾退协议》并搬迁，李先生不同意该村的自主腾退方案，村委会腾退工作小组多次上门进行动员工作，李先生认为该腾退决议不合法且腾退补偿标准不合理，严重降低了现有生活标准，不同意腾退搬迁。
2020年5月至8月，村委会发布《致腾退滞留户的一封信》、《致宅基地未签约户的一封信》，称未签约户已经成为全村的绊脚石，严重影响了全村乃至全镇的经济发展，为此村委会通过了收回土地使用权决议，帮助腾退。同年8月11日，村委会向李先生送达《集体土地使用权收回通知书》，要求原告腾空房屋，交出土地，逾期村委会将强制拆除地上房屋。
2020年5月15日，村委会在没与李先生达成一致并签订腾退协议的情况下组织人员对李先生的房屋实施了强制拆除。
【案例分析】
本案存在多处违反法律、法规规定的情形，主要有以下几方面：
一、根据法律规定，对集体土地的征收应当经过省政府或者国务院的批准，而本案则是村委会以“村民自治”的名义行征收之实，严重违反法律规定
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，对集体土地的征收，必须经过省政府或者国务院的审批。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，宅基地的使用方案，经村民会议讨论决定方可办理。
而本案中，村委会作为群众性自治组织，不是行政征收的主体，即使是为了改善村庄治理，村民会议或村民代表会议也必须在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决相关事项，村民也应遵照执行；但村民会议或者村民代表会议的相关决议不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。
在现行土地和房屋征收补偿法律、法规框架内，基于“旧城改造”“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在法律规定的范围内，可以进行“村民自治”，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法，应对李先生造成的财产损失予以赔偿。
李先生接到的村委会作出的《集体土地使用权收回通知书》中，表明村委会是按照镇政府的工作安排将实施强制拆除，并且拆除房屋时，镇政府的工作人员也在场。虽然是由村委会实施的强制拆除，但村委会实际上只是贯彻执行上级机关的指示和完成上级机关交付的工作。
结合法律有关规定、案件证据以及土地的实际用途、项目资金来源等情况综合判断，对李先生房屋的强制拆除，不应认定为是村委会自主行为，而应当认定该行为系职权主体与非职权主体在市政项目征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除，其法律后果都应当由其在本案中的上级机关也即镇政府承担。
二、根据法律、法规的规定，房屋征收的目的必须是为了公共利益的需要，而本案征收的目的不是为了公共利益的需要，而是为了商业开发，其征收目的不符合法律规定
根据我国《宪法》第十条和第十三条、《物权法》第四十二条、《土地管理法》第二条以及《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定可知，国家为了公共利益的需要，可以进行相关的征收活动。
由此可见，征收项目实施的出发点必须是出于公共利益的需求。那么公共利益究竟指的是什么？
《中华人民共和国土地管理法》第四十五条所规定的“公共利益”是指军事和外交需要用地；由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地；由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地等情形。
本案中，李先生房屋处于镇政府制定的经济产业园区周边村庄搬迁及土地一级开发项目内，该项目的启动并非出于公共利益的目的，而属于商业开发。因此，该项目的征收目的违反法律、法规的规定，且此类项目不属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条则规定的村民自治的范围，村委会不能以“村民自治”形式要求村民进行腾退。
三、村委会打着“村民自治”的名义行征收之实，却未履行法定批准程序，未作出征收决定，征收补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用，属于程序严重违法
根据《中华人民共和国土地管理法》第46条、47条、48条的规定，对集体土地实施征收应首先要经过国务院或者省级人民政府的审批，并由县政府开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并进行公告，听取利害关系人意见，组织召开听证会，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等事项签订协议并给予公平、合理的补偿。补偿资金到位、打入村民专款专存账号，安置房解决。因此，本案未履行上述法律规定的必经程序，属于程序严重违法。
四、村委会没有强制拆除房屋的权力，其强行拆除村民房屋的行为违反了法律规定
根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，对房屋实施强制拆除必须严格履行法定程序，包括立案调查、听取陈述、申辩等程序。经催告相对人逾期不履行时，行政机关应当作出强制拆除决定书，并明确告知相对人救济权利。相对人未在法定期限内申请复议或提起诉讼，经催告后仍不履行的，行政机关才可以依法强制拆除。
本案中，村委会不是行政机关，且只向李先生发出了《收回集体土地使用权告知书》，未履行任何其他强拆房屋的法定程序，未有任何保障李先生的陈述、申辩权利，即对李先生的房屋实施强拆行为，应当认定为强拆主体及程序违法。
【专业解读】
一、村委会没有强制拆除房屋的权力
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，村民委员会是基层群众性自治组织，不是行政机关，不具有强制执行的职权，其并无强制拆除村民的权力。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条则规定，村民自治事项仅限于本条的九项内容，且以上内容只能有村民会议或村民代表会议在得到村民会议授权后讨论决定。《中华人民共和国村委会组织法》并未授权村委会决议并实施“村民自治”的权利。
因此，村委会打着“村民自治”的名义，要求村民自主腾退，对不自主腾退的村民房屋实施强行拆除的行为，不仅不是“村民自治”而是严重侵害公民财产行为。
二、如村委会受行政机关的委托实施强制拆除行为，则该行为不是“自治行为”，而是是“行政行为”，应由作出委托的行政机关承担责任
根据《土地管理法》第47条、《国有土地上房屋与征收与补偿条例》第4条的规定，有权组织实施征收的是县级以上人民政府，政府可以委托其工作部门或其他组织具体实施。
根据《行政诉讼法解释》第24条的规定，如对村委会受行政机关委托作出的行为不服，应以委托的行政机关为被告。所以，如村委会受行政机关的委托实施强制拆除行为，则应由作出委托的行政机关承担责任。
在此，需要提醒大家的是，如果遇到村委会以“村民自治”名义要求自主腾退（拆迁），大家也没必要惊慌，因为以貌似合法的“村民自治”腾退行为，其实存在很多漏洞，经不起推敲，经不起法律检验。公民的合法财产受宪法和法律保护，未经法定程序，任何人不得侵犯。如果您遭遇以“村民自治”名义实施腾退的情况，应及时拿起法律的武器，以维护自己的合法权益。（王光刚/文）