食在广州，餐饮场所能否建在居民住宅楼？

广州是岭南饮食之都，素有“食在广州”的美誉。随着经济社会发展，餐饮业在方便群众生活的同时，也给环境污染防治带来较大的压力，油烟污染、噪声扰民等问题成了普遍困扰。

“立法的总体方向是好的，但在具体细节上建议不要‘一刀切’。”近日，广州市人大常委会开展“更好发挥人大代表作用”主题活动，组织省人大代表就《广州市餐饮场所污染防治规定（草案）》（以下简称《规定草案》）开展实地调研和座谈研讨，代表们纷纷提出立法建议。尤其是，餐饮场所能否建在居民住宅楼里，成了大家关注的焦点。

“当下立法要考虑长远”

早在2013年，广州市已在全国率先出台实施政府规章《广州市餐饮场所污染防治管理办法》（以下简称《办法》）。2015年以来，环保法、大气法、民法典、行政处罚法、噪声污染防治法等法律法规相继实施，广州于2021年对《办法》进行了立法后评估，并拟开展修订。

广州市生态环境局相关负责人介绍，在此过程中发现，一方面，原有《办法》在内容上需要与新法新规衔接并进一步细化，在规范上需要提升为地方性法规才能确保管理逐项落地；另一方面，镇街执法综合改革的推进、餐饮外卖业态的兴起也对餐饮场所污染防治管理机制创新提出了新的挑战。

“为有效破解餐饮场所污染带来的城市管理难题，推进广州市餐饮业绿色健康发展，有必要对餐饮场所污染防治专门立法。”广州市司法局相关负责人说。

为此，广州拟将当年的《广州市餐饮场所污染防治管理办法》修订升格为制定地方性法规《广州市餐饮场所污染防治规定》，并列入广州市人大常委会2022年立法工作计划的正式项目。

《规定草案》主要对餐饮场所污染防治主体、治理要求、管理机制、法律责任等进行了规定。并重点提出了建立选址清单制度，通过规范信息共享、选址指引、互联网外卖平台以及房屋出售出租等关键环节，为“选址不当”提出源头治理的解决路径。

“广州在生态环境保护上是走在全国前列的，对餐饮场所污染防治进行立法很有必要，但疫情之下也要考虑长远的发展。”广东省人大代表、广州市信息工程职业学校教师肖维明认为，立法的目的是要实现“环境要保持，社会要稳定，经济要发展”的目标。

广东省人大代表、广东丰乐集团董事长张大林同样表示，《规定草案》方向是正确的，也要分析当下餐饮业的供需变化，同时要注重传承饮食文化。“在标准和评价方面可以更加创新，细化到不同层面的餐饮场所，用创新机制优化存量、孵化增量。”张大林说。

以疏代堵加大“治”的技术普及应用

《规定草案》为有序推进餐饮场所与居民住宅楼分离，明确了餐饮场所的选址要求，禁止在居民住宅楼、未设立配套规划专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层等场所新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。这也成了代表和企业关注的焦点问题。

“在居民楼开设餐饮场所，不仅会产生油烟、噪声污染，还会带来消防安全等治理问题。”作为城中村管理者，广东省人大代表、广州市天河区石牌三骏企业集团有限公司党委书记、董事长池锦玲深有体会。她认为，应该明文规定禁止在居民住宅楼等场所进行餐饮活动。

广东省人大代表、广州市番禺区桥南街陈涌村党委书记彭锦棠对此表示赞同。他说，在村社的住宅区域开设农家乐等餐饮场所，因其污染问题会导致四周村民的抱怨和投诉，既影响农村人居环境，又阻碍邻里和谐相处。

餐饮场所能否选址在居民住宅楼，许多代表也有其他看法。“住宅尤其是商住楼餐饮现存量较大，不应采取一刀切的粗放分离方式，更应综合考虑民生就近社区消费需求，尤其在促进内循环消费的大背景下，立法更应审慎、宽容。”广州市人大代表、广东省餐饮服务行业协会秘书长程钢说，《规定草案》中提出的与住宅等物业分离，目的实际是为了“防”，建议持续加大“治”的技术普及应用，以疏代堵，毕竟随着技术的提升，很多环保防治问题是有机会通过技术创新解决的。

“要鼓励技术创新，确立主体责任。”程钢建议，对技术创新、应用加大鼓励、补贴力度，以彻底解决餐饮与居民的阶段性矛盾，彻底达成节能降耗、低碳排放的终极性目标，促进污染防治与商业繁荣协调融合发展。同时，鼓励物业方、餐饮企业落实主体责任，树立标杆，以奖代罚，并探索打造第三方共享型、平台型服务模式。

“规定不能太严苛，应按实际结果要求来衡量。”广东省人大代表、广汽集团乘用车有限公司动力总成本部生产技术科刀具系系长范月新认为，《规定草案》对选址要求过于具体，“如果禁止在住宅楼开设餐饮场所，会对行业发展带来很大影响，尤其是广州街巷里的小店铺藏着许多地道的岭南美食，这将是一个极大的损失。”

体现疏堵结合的原则

“小切口的立法要关注小人物。”肖维明说，全国城市的民居里都有餐饮店，重点是要管理好，并不是一刀切，多元化很重要。“对于新建的规划应把餐饮跟住宅甚至商业分开，而老城区的老店则要在管的同时想办法保持原来的风貌，立法各方有责任考虑处理这些细节。”

而在程钢看来，不是所有餐饮都产生污染，现在的预制菜的广泛应用，已经改变了传统餐饮的烹饪模式，因此，对菜单结构、烹饪方式的分型审核才是当前立法、执法中应重点关注的问题。“产生并不等于直接污染排放。”他建议，为避免基层执法的权力滥用，在判别标准上，也应更加细化，确立污染型餐饮类别、烹饪工艺、设备等判定标准，应豁免已配置污染防治设备与技术的企业。

对此，广州市司法局立法二处副处长宋伟江回应道，根据上级有关法律、法规的规定，制定了有序推进餐饮场所与居民住宅楼分离的相关规定。“《规定草案》当中的一些条款具有一定的前瞻性和指导性，比如说选址指引的前提是要有一个选址清单，但现在的情况是平台还未搭建，清单还未出炉。所以需要先把制度建起来，下一步的配套措施才能够后续跟进。”

广州市生态环境局政策法规处副处长冯霞也表示，结合现在的新技术发展，比如说预制菜或者其他产品，在之后制定管理规定的时候，会根据实际掌握情况，对无油烟、噪声等污染产生的这类型餐饮场所，进行更细化的规定，体现疏堵结合的原则。

“餐饮场所的污染防治问题是市民群众身边的大事，立法前期的思想碰撞很有必要且很有帮助。”广州市人大常委会选联工委副主任肖毅东说，一方面企业和协会建议不要一刀切，经营者和消费者因方便就餐等因素希望保留小店小馆，而另一方面，居住在餐饮场所楼上楼下的群众则倾向于严格管理。“针对这样的矛盾点，接下来将持续更好发挥人大代表作用，用调研座谈监督等方式，找到双方的最大公约数，形成有价值可操作的立法建议。”

【南方日报、南方+记者】周甫琦

【实习生】朱哲桐

【作者】 周甫琦

【来源】 南方报业传媒集团南方+客户端