完善监督范围、方式和程序　提升行政非诉执行检察监督质效

　　行政非诉执行是行政诉讼的重要组成部分,把行政非诉执行检察监督作为行政诉讼监督工作的重点之一,对做强做实行政检察工作具有重要意义。本文所讨论的行政非诉执行主要针对法院依申请强制执行,是指当行政相对人在法定的期限内,既不履行已生效的行政行为确定的义务,又不提起行政复议或行政诉讼时,法律没有授予强制执行权的行政机关或行政裁决确定的权利人提出申请,法院采取和诉讼审查不同的审查程序予以审查及采取执行措施实现生效行政行为内容的活动。

　　行政非诉执行案件数量在行政诉讼案件中占据较大比重,但现行法律对行政非诉执行的规定较为原则,司法实践中暴露出很多问题:一是法律规定不完善。比如,行政强制法没有明确规定行政非诉执行中行政机关不申请法院强制执行的相关责任,而现实中,行政机关怠于向法院申请强制执行的情形时有发生。对于检察机关而言,目前只有《人民检察院行政诉讼监督规则》(以下简称《规则》)第二十九条对执行监督作出了规定,所确定的监督内容是法院作出准予执行或不准予执行的裁定违反法律规定的情形,确定的监督方式是检察建议,但对于行政非诉执行监督的范围、方式、程序等均未作出具体规定。二是案件来源不充足。如前所述,行政机关怠于申请执行的情形时有发生,导致能够进入检察机关监督范围的案件数量有限。三是工作开展不平衡。有些地区的检察院非常重视这项工作,制定了相关的工作制度,并办理了一批有影响的典型案件,但也有一些地区的检察院对这项工作开展得不积极不深入,监督层次不高,办理的典型案件也不多。

　　为有效促进该项工作的完善和发展,笔者提出如下建议:

　　第一,明确监督范围。行政非诉执行司法性和行政性的二重属性以及司法权制约行政权的本质决定了检察机关对行政非诉执行的监督范围,是对法院的审判权和行政机关的行政权的监督。

　　对行政机关的监督包括三个方面:一是对行政不作为情形的监督,如行政机关没有依法向法院申请强制执行时,检察机关应依法监督;二是对向法院申请执行违反法定程序情形的监督,如法律规定行政机关在申请执行前应催告当事人履行义务,行政机关不经催告或催告书送达未满10日即申请法院强制执行时,检察机关应依法监督;三是对制度上存在漏洞的情形进行监督。

　　对法院的监督主要包括两个方面:首先是对法院非诉执行审查行为的监督。一是法院是否作出了准予执行的裁定。根据行政诉讼法司法解释第一百六十条第一款的规定,法院对行政非诉执行案件的审查应遵循“合法性审查”原则,故检察机关应重点审查法院是否对行政机关作出的实施主体不具有行政主体资格、明显缺乏事实和法律依据以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的行政行为作出了准予执行的裁定。二是法院审查的方式。根据行政强制法第五十七条、第五十八条的规定,法院采取书面审查为主、实质审查为辅的审查方式,对可能作出不予执行裁定的案件,应进行实质审查,在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。检察机关应重点监督法院是否对应采用实质审查方式进行审查的案件仅用书面审查方式进行审查。三是法院审查的程序。主要包括受理条件、审查期限、送达程序以及其他程序性问题。送达是实践中出现问题较多的环节,要重点监督留置送达。其次是对法院非诉执行实施行为的监督。一是对不作为情形的监督,如法院在法定期限内未采取措施进行执行时,检察机关应依法监督;二是对违法执行情形的监督,应重点监督法院采取错误执行措施、执行超过标的、错误执行了案外人的财产以及执行人员在办案中存在的贪污受贿、徇私舞弊等涉嫌违纪违法行为。

　　第二,丰富监督方式。有效的监督方式可以实现事半功倍的效果。实践中,应当不断丰富监督方式,根据案件情况作出不同的处理。一是制发检察建议。检察建议的适用主要包括三种情形:第一种是纠正违法检察建议,根据针对的对象不同又可分为两类:一类是针对法院的纠正违法检察建议,包括纠正审判人员违法行为检察建议和执行监督检察建议;二是针对行政机关的纠正违法检察建议,主要针对的是检察院在办理行政非诉执行监督案件中,发现行政机关有违反法律规定、可能影响法院公正审理和执行的行为时发出的检察建议;第二种是建议更换办案人检察建议,依据是《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》第十条第二项的规定;第三种是社会治理检察建议。二是提起行政公益诉讼。检察机关在行政非诉执行监督过程中,发现生态环境和资源保护等领域负有监管职责的行政机关违法履职或怠于履职,造成国家利益或公共利益受到侵害的,应当向行政机关发出诉前检察建议,督促其依法履职,行政机关不依法履职的,向法院提起行政公益诉讼。三是移送违纪违法犯罪线索。检察机关在履行行政非诉执行监督职责的过程中若发现行政机关或法院的工作人员有贪污受贿、徇私舞弊及渎职等违纪违法、职务犯罪行为的,应当及时将线索移送纪检监察机关或检察机关的职务犯罪侦查部门。

　　第三,规范监督程序。首先是启动程序。启动程序,即案件的受理,涉及的主要是案件的来源。笔者认为,行政非诉执行检察监督的案件来源应参照公益诉讼的线索发现机制,应当界定为检察机关在履行职责中发现,因行政非诉执行往往涉及到国家利益和社会公共利益,故对案件的来源、线索的发现不宜限制得过窄。当事人向检察机关申请监督,只是案件的部分来源渠道,应积极拓展案源。二是审查、调查程序。审查,即对申请监督材料和案件卷宗进行书面审查。对于一些案件仅通过书面审查并不能查明案件事实,还需进行调查核实。三是结案程序。查明案件事实后,则进入结案程序。对于当事人申请监督的案件,如果存在监督情形,则通过检察建议、行政公益诉讼或者移送违纪违法犯罪线索的方式予以监督,而对于不存在监督情形的,则应当制作不支持监督申请决定书送达当事人,并做好息诉罢访工作;对于在履行职责过程中发现的案件,存在监督情形的应依法进行监督,而对于不存在监督情形的,应终结审查。

　　(作者单位:吉林省白山市浑江区人民检察院)