一路向北！韩国的“新北方政策”

【编者按】本文为大外交智库创始人授权“秦安战略”平台独家原创刊发，转载自公众号“库智交外大”。作者李佳兴，大外交智库大外交智库《智本青析》实习评论员。

韩国总统文在寅2017年提出“新北方政策”及“九桥战略规划”，旨在加强与俄罗斯在远东和北极地区的合作，开拓新的能源资源基地，打造连通韩国与俄罗斯、欧洲的战略走廊。但原本前景明朗的“新北方政策”正因为近期爆发的俄乌战争而蒙上一层阴影，并且随着尹锡悦政府的上台，“新北方政策”将如何推进也“悬而未决”。在这样的时间节点下，笔者认为有必要从“新北方政策”战略规划面临的挑战进行审视分析，并就此展望政策走向。

2017年12月，韩国前总统文在寅、中国驻韩大使邱国洪 出席中韩经贸合作交流会，就“新北方政策”布局进行洽谈

一、“新北方政策”的战略规划

“新北方政策”是文在寅政府提出的朝鲜半岛“新经济地图”构想的重要组成部分，与“新南方政策”相呼应，共同构成了文在寅政府“南北并进”的对外战略。

（一）“新北方政策”的目标

“新北方政策”总目标大致分为短中长三个阶段。

首先，从短期目标来看“新北方政策”计划通过与俄罗斯全面开展“九桥领域”的合作，弥补韩俄经济合作这一“四强外交短板”，实现韩国与周边四国开展平等的合作外交这一重大目标。

其次，“新北方政策”的中期目标是贯通朝韩跨境铁路、连接跨西伯利亚铁路与跨中国铁路，通过修建贯穿朝鲜半岛的天然气管道等方式将朝鲜纳入东北亚经济合作的轨道。

最后，“新北方政策”的长期目标是计划与中国“一带一路”、蒙古“中蒙俄经济走廊”、哈萨克斯坦“光明大道”等构想进行对接，实现和平繁荣的北方经济共同体，最终为朝鲜半岛和平统一铺平道路。

韩国与朝鲜的欧亚铁路合作初步加深 （图源@谷歌）

（二）“新北方政策”的战略规划

“新北方政策”提出后，文在寅政府随即紧锣密鼓地展开规划工作，具体制定了囊括天然气、铁路、港湾、电力、北极航道、造船、就业、农业、水产业九大领域的所谓“九桥战略规划”。韩国并专门在总统办公室下设立“北方经济合作委员会”，由其负责“九桥战略规划”的实施及对“北方地区”的开发政策的协调与对接。

中国东北部地区与俄罗斯远东地区是韩国“新北方政策”的核心地区。韩国的主要诉求是，推动中韩经济合作的同时，建立牢固的韩俄伙伴关系。在项目对接层面，韩国力图在“九桥战略规划”框架内寻求对俄合作。在电力方面，文在寅政府继续推动“东北亚超级电网”建设，希望贯通朝鲜以实现中韩俄电网连接。在水产业合作方面，韩国水产合作社中央联社已拟定270亿韩元合作预算，以加强与俄方在该领域的合作。在铁路建设方面，韩国有意把俄罗斯西伯利亚铁路与朝鲜半岛铁路连通，打造欧亚铁路大动脉。为实现该目标，韩国正努力争取2022年加入国际铁路合作组织。在北极事务合作方面，韩国对俄罗斯北极航道、能源开发、破冰船建造、港口建设等领域兴趣浓厚。

2018年6月20日，文在寅在接受俄罗斯国家电视台采访时表示 韩俄两国应继续加强在经济领域的双边合作

中亚与蒙古国地区是韩国“新北方政策”构想下的能源开发和基础设施建设区。在战略对接层面，韩国正加强与哈萨克斯坦“光明之路”发展战略和“2050战略”、乌兹别克斯坦“2017至2021年发展战略”、土库曼斯坦“2018至2024年社会经济计划”、蒙古国“草原之路”等计划的对接关系，建立机制化平台。

二、“新北方政策”面临的挑战

（一）深受朝韩关系的不确定影响

与“新南方政策”相比，“新北方政策”的完成度在很大层面上受制于朝韩关系能否保持稳定和良性循环。从地缘位置上看，朝鲜在“新北方政策”的构想中发挥着枢纽作用。没有朝鲜的参与，诸如“三大项目”的宏大构想也只能停留在构想之中，无法真正的落实。目前朝鲜半岛地区局势复杂，地区安全困境难以根治，朝鲜在2017年至今仍多次进行核试验，使得朝韩间关系仍处在危险的边缘。另外，朝美关系的复杂化使得“新北方政策”的推进面临重重障碍。2018年，美国一度宣称将加大对朝制裁，并考虑向朝鲜半岛部署先进武器，直至朝鲜完全弃核。目前来看，美朝关系改善在短期内难以实现，而美国态度又对朝韩关系走向具有决定性影响，致使未来一个时期朝韩关系改善面临严峻挑战。

（二）日韩的同质化竞争

随着越来越多的国家参与北极航道开发，日本海（东海）成为亚洲国家进出北极航道的必经之路。近年来，环日本海（东海）沿岸韩国各港口纷纷完善基础设施建设，希望借助这一独特优势，打造以韩国为中心的对接北极航道的“北方物流体系”。韩国的这一设想，面临来自日本的“同质化”竞争压力。2012年液化天然气油轮“鄂毕河”号满载天然气抵达日本户钿气田，成功完成世界上首次北极航线液化天然气运输。自此，日本将注意力转移到北极地区能源与航道开发上，不断提升其港口对接北极航道的综合实力。虽然韩日均秉持开放合作的态度，但该地区北极航道的最大客户是中国。在目前客源和物流有限的情况下，争取更多的客源和物流机会是韩日要深思的现实问题。韩日及其港口在日本海地区形成的“同质化”竞争且不断加剧的局面不可避免，而北极航道的客源和物流机会则是韩日势必要激烈争夺的重点对象。

（三）乌克兰战争恶化合作环境

随着乌克兰战争的持续发酵，韩国也加入到了制裁俄罗斯的队伍之中。2022年2月28日，韩国外交部表示将禁止向俄罗斯出口战略物资，并加入禁止部分俄罗斯银行使用环球银行金融电信协会（SWIFT）国际结算系统的制裁。韩国将继续增加对乌克兰的人道主义援助，向乌克兰提供非致命性军事装备。2022年3月8日，韩国产业通商资源部宣布，将俄罗斯国防部等美国指定制裁的49个实体列入拒绝贸易者清单（Denial List）。这是韩国被列为美国对俄出口管制规则——外国直接产品规则（FDPR）豁免对象后，为与美国等国际社会的出口管制保持一致而采取的额外措施。

2022年3月7日，韩国青瓦台国民沟通首席秘书朴洙贤表示 美方在对韩国参与对俄制裁表示了感谢 （图源@韩联社）

韩国对于俄罗斯一系列的经济制裁以及对于乌克兰的军事援助可以证明其在敏感时期“站队”到了西方阵营之中。韩国的态度不利于增进与俄罗斯的合作互信，在敏感时期使得双方关系陷入到不确定之中，为“新北方政策”日后在北极地区的合作带来了地缘政治层面的挑战。

三、“新北方政策”的未来展望

从积极的角度来看，“新北方政策”是文在寅政府外交两轴战略——“和平之轴”与“繁荣之轴”的重要组成部分。“两轴外交”核心内容就在于维持朝鲜半岛和平稳定的同时，扩大韩国的外交、安全及经济繁荣的空间。“新北方政策”主要面向亚欧大陆的国家，其首要的合作对象为俄罗斯。与朴槿惠政府时期的“欧亚倡议”相比，“新北方政策”是升级版的合作倡议，通过设立北方经济合作委员会统筹对北经济合作、强化俄罗斯在“新北方政策”中的首要地位等方式对“欧亚倡议”的不足进行了完善，在战略层面上基本完成了文在寅政府“东北亚+责任共同体”的战略布局。结合当前的朝鲜半岛局势以及韩国“新北方政策”与周边国家的实际互动情况来看，“新北方政策”可以以交通合作为突破口。从政策层面来看，无论是中国“一带一路”倡议中所倡导的“设施联通”，还是蒙古国“草原丝绸之路”计划提出的连接中俄高速公路，扩展跨蒙古铁路的举措，周边国家始终重视东亚地区交通物流基础设施的建设，在交通联通政策上保持高度的一致性。2019年在韩国国土交通部主办的东亚铁路共同体（EARC）国际研讨会上，韩国开发研究院研究员提出如果能够通过东亚铁路共同体（EARC）加强国与国之间的合作，那么东亚地区将一跃成为全球最大经济圈。

文在寅时期，韩国政府极为重视与北方国家进行合作 （图源@新华网）

然而，韩国“新北方政策”在未来如何推进还是未知数。一方面随着韩国尹锡悦政府上台，韩国政府对于既有政策保持未定的态度。在对朝政策上，尹锡悦政府会一改文在寅政府时期的柔和态度，向强硬转变。可预见的是，为实现“全球枢纽国家”的目标，尹政府将会弱化对于长期存在争端地区的资源投入，将外交资源投向东南亚、南亚等地，为韩国产品和投资开疆拓土。在对朝政策上，韩国会采取守势，不会在深陷僵局之中的无核化、南北关系等方面浪费时间和精力。所以在整体外交政策南移的背景下，“新北方政策”还能坚持多久成为疑问？另一方面，俄乌冲突使韩国与俄罗斯关系的突然对立。韩俄关系原本不差，双方有着强化关系的意愿。由于美国等西方国家对俄实施了严厉的制裁，韩国不得不站在美国一边，制裁俄罗斯。俄随即把韩国打入不友好国家名单，并对韩国采取了反制措施。韩俄交恶使韩国的周边战略环境进一步恶化。在地区冲突的发酵之下，俄罗斯作为韩国“新北方政策”在北极合作领域重要对接国家的地位势必也会产生动摇，两国的合作互信受到直接的严重损害。两国现有抑或是正在开展的诸多合作项目面临停摆的风险。