监察法实施条例中从宽处罚建议运用问题解析

来源：中国纪检监察杂志，作者：舒宇，云南省纪委监委

如何把握监察法实施条例中

从宽处罚建议的相关规定把握政策策略

综合分析研判

从宽处罚建议是监察机关从全面从严治党和反腐败工作大局出发，在严格适用法律的基础上，运用党的政策策略，经综合分析、统筹把握后提出的量刑建议。《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《条例》）规定，监察机关可以在移送人民检察院时依法提出从轻减轻或免除处罚等从宽处罚建议，进一步规范从宽处罚建议提出的方式和时机。

一、准确把握适用条件

现行《条例》第二百一十四条至第二百一十八条对《中华人民共和国监察法》规定的从宽处罚建议情形作了逐项细化。实践中，应注意以下几方面问题。一是对拟适用“自动投案，真诚悔罪悔过”的被调查人，其自动投案是前提条件，真诚悔罪悔过是实质要求，自动投案的被调查人到案后自由真诚悔罪悔过，才构成完整的认罪服法行为。被调查人自动投案后交代较为轻微的犯罪事实，掩盖较重的犯罪事实，试图逃避法律制裁，或者如实供述后又翻供的，不符合“真诚悔罪悔过”的条件。二是对电话通知到案情形的理解。我们认为，无论被调查人基于什么样的考虑，只要其听从安排，在固定地点等待调查人员或到指定地点接受调查的，均符合自动投案的本意。工作中应注意将通知的方式、到案地点和时间等要素客观反映在到案经过中。三是对“主动交代监察机关尚未掌握的犯罪事实，与监察机关已掌握的犯罪事实属不同种罪行”的把握。“不同种罪行”通常以罪名区分，但如实供述的其他犯罪与监察机关已掌握的犯罪属选择性罪名或者在法律、事实上密切关联的，应认定为同种罪行。比如，因受贿被采取强制措施后，又交代因受贿为他人谋取利益行为，构成滥用职权罪的，应认定为同种罪行。

对于符合从宽处罚法定情形的被调查人，“可以”而不是“应当”提出从宽处罚建议。监察机关不仅要从法律上分析从宽处罚的情形，更要在全面考虑犯罪事实、性质、情节、后果和对社会危害程度的基础上，结合被调查人的一贯表现、主观恶性、认罪悔罪态度、当地政治生态等因素进行综合分析判断。对于破坏党内政治生态、危害党中央权威和集中统一领导，给党组织造成严重损害或者严重不良影响的，职务犯罪问题主要发生在党的十八大后，特别是党的十九大后仍不知止的，以及在干部选拔任用中严重破坏选人用人风气和政治生态等严重违纪违法行为的，应当从严把握，原则上不宜提出从宽处罚建议。

二、综合考量具体类型

从宽处罚建议一般应当明确从轻、减轻或免除处罚的具体类型。实践中，要结合被调查人的具体从宽情形，综合考量提出适宜的类型。例如对于同样具有自首情节的二人，A某在监察机关谈话时自动投案，主动交代了监察机关未掌握的涉嫌职务犯罪的问题；B某已被监察机关立案调查，但在被采取留置措施前投案。为体现“早认罪优于晚认罪”，对A可建议给予减轻处罚，对B可建议从轻处罚。相对于具有多个从轻或减轻处罚情节的，可以建议给予减轻处罚；仅有个别从轻或减轻处罚情节的，可建议给予从轻处罚。结合个案情况，经综合考虑认为不宜明确从宽处罚建议具体类型的，可以概括表述为“建议从宽处罚”。

根据《条例》规定，监察机关所提从宽处罚建议应当经本级监察机关领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准。向上级报请批准时，应当一并提供主要证据材料、忏悔反思材料。比如被调查人具有自首情节的，应当包括被调查人投案经过、自书材料、有罪供述以及能够证明其投案情况的其他材料。从宽处罚建议一般应当在移送起诉时作为《起诉意见书》内容一并提出，特殊情况下也可以在案件移送后、人民检察院提起公诉前，单独形成从宽处罚建议书移送人民检察院。

三、与刑事诉讼认罪认罚从宽制度的衔接

从宽处罚建议在立法精神和处置政策方面与刑事诉讼认罪认罚从宽制度具有相通性，二者需要有效衔接，形成制度合力。监察机关明确提出从宽处罚建议的，从宽量刑的幅度应大于监察机关仅客观表述量刑情节的情形。实践中，监察机关一方面要注重把握后续司法程序的要求，避免在司法程序中出现不认罪不认罚的情况，另一方面要加强同司法机关的衔接，就量刑建议进行充分沟通。检察机关在提前介入阶段认为不适宜提出“从宽处罚建议”的应书面说明理由，并告知在移送审查起诉前作出调整。监察机关应当将检察机关提出的调整建议记录在案，不予调整应书面说明理由。监察机关未提出从宽处罚建议、司法机关拟依法适用刑事诉讼认罪认罚从宽制度的，也应提前征求监察机关意见，确保相关政策的把握标准在监察与刑事司法中统一贯通。