新兴城镇化——基建下沉

【正文】

方向基本明确，重点支持大城市周边的县城及平台，特别是有人口净流入的县城，目的是开拓新的投资消费空间（目前人均市政公用设施固定资产投资、人均消费支出仅分别为地级及以上城市城区的1/2和2/3左右）。后续，预计《国家新型城镇化规划（2021 —2035年）》也将很快出台。

一、基建下沉信号进一步明确，城市和城市群的边界会逐步向外延伸

（一）2022年5月6日，高层发布《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》），如果结合4月26日中央财经委第11次会议提出的“研究全面加强基础设施建设”以及4月29日政治局会议（参见）提出的“全面加强基础设施建设”等政策信号来看，则意味着基建下沉至市县的信号已经非常明确。

（二）2022年3月5日，国家发改委在《关2021年国民经济和社会发展计划执行情况与2022年国民经济和社会发展计划草案的报告》中提出“持续推进农业转移人口市民化，促进在城镇稳定就业生活的农业转移人口举家进城落户……更好发挥超大特大城市对周边市县辐射带动作用……持续推进成渝地区双城经济圈建设，印发推动长江中游、北部湾等城市群发展‘十四五’实施方案。推进以县城为重要载体的城镇化建设，加强县城基础设施建设……”。

（三）基建下沉的支撑是新型城镇化，应该说这并不是一个新词汇，早在2014年4月11日，国家发改委便印发了《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》。2020年疫情全面暴发以来，政策层面对新型城镇化的关注开始明显上升。考虑到新型城镇化建设仍然是传统基建与新基建的组合，需要大量的资金配套支持，政府性资金（如特别国债、地方专项债、专项企业债、政府性基金等）的介入、支持、引导是不可避免的，也需要有稳定的现金流支撑资金的进入，同时政策支持的对象也会以试点为主，有所侧重。

（四）可以预期的是，未来城市和城市群的边界会逐步向外延伸，中心城市的带动作用会显著加强，城市圈或都市圈的重要性会进一步突出，而政策资源、人口、资金、技术等各要素也会向其倾斜。与此同时土地开发的力度也会进一步向城市群或城市郊区等扩展，以增强中心城市的辐射力，带动周边地区的发展，并为中心城市进行产业转移、疏解人口压力提供条件。

（五）由于省级地方政府被赋予更大权限，意味着建设用地供应会明显增加，园区开发的力度会进一步增强，企业拿地范围会进一步向城市群边界区域扩展，诸如城中村建设、旧城和旧村改造、新城与新区建设等城市或城镇更新项目和基础设施建设项目也会配套跟进。不过也需要认识到，新型城镇化与新市民（参见）具有典型的对应关系，前者服务于后者，后者则依赖于前者。特别是对于商业银行而言，前者意味着对公业务机会，后者则打开了零售作业的新空间。

二、基建下沉的对象是有侧重的：重点支持大城市周边、人口有流入的县城

可以预期，城市和城市群的边界会逐步向外延伸，与之相对应，金融体系的业务边界也应有所外延。整体上看，需要注意以下重要表述：

（一）防止大拆大建与贪大求洋，严格控制撤县建市设区，防范地方政府债务风险，也即铺摊子的可能性比较小。

（二）基建下沉对象是有明显区分的，即选择一批条件好的县城重点发展，防止人口流失县域盲目建设，重点支持吸纳农业转移人口落户多的县城。

我们理解，政策层面的支持力度从高到低依次为大城市周边县城（加快发展）、专业功能县城（积极培育）、农产品主产区县城（合理发展）、重点生态功能区县城（有序发展）以及人口流失县城。

（三）市政建设的核心在于提升县城与周边大中城市互联互通的水平，并以此提升县城基础设施向乡村延伸和辐射。

（四）全面落实取消县城落户限制政策，依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持其依法自愿有偿转让上述权益。例如，《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》已经明确，城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策。

（五）《意见》提出了三个挂钩值得关注：

1、省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制；

2、省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制；

3、专项安排与进城落户人口数量相适应的新增建设用地计划指标。

三、重点关注120个县及县级市

2020年5月29日，国家发改委发布的《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》明确提出将120个县及县级市作为新型城镇化的示范名单。《2022年新型城镇化和 城乡融合发展重点任务》亦明确支持120个县城建设示范地区率先推动县城补短板强弱项、支持20个县城产业转型升级示范园区建设。这就意味着，上述120个县及县级市可以作为切入点，具体理由如下：

（一）120个县及县级市在发展基础与财政实力等方面相对较为优质

截至2021年底，我国1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%，若要全部介入显然不现实。应该说，发改委确定的上述120个县级区域名单基本是按照发展基础较为扎实、财政实力相对较强、政府债务率较低等标准确定的（如县级政府综合债务率预警县及县级市一概不纳入），属相对较为优质的县级区域。

（二）120个县级区域名单多隶属于现有城市群，符合政策导向

120个县级区域中有81个位于现有9个都市圈内（占比高达68%）。其中，位于长三角区域、粤港澳大湾区等东部地区的县域有58个，中部地区县域则有31个，合计达到89个（占全部示范名单的74%）。

同时，120个县级区域主要聚集在浙江、江苏、广东、福建、山东和湖北等六个省份（分别有10个县城示范名单），合计60个。

因此120个县级区域大致可以选择70%左右的作业区域，也即84家左右。

四、钱从哪里来？

《意见》明确提出要建立多元可持续的投融资机制，《2022年新型城镇化和 城乡融合发展重点任务》则提出在不新增隐债的情况下，统筹运用中央预算内投资、地方专项债、县城新型城镇化建设专项企业债、开发性政策性及商业性金融机构信贷等资金支持符合条件项目。

（一）区分公益性项目、准公益性和经营性项目

1、对于公益性项目来说，重在加强地方财政资金投入、符合条件的项目可通过中央预算内投资和地方专项债予以支持。

2、对于准公益性项目和经营性项目（含县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等），则主要通过县域金融来支持，一是银行业金融机构的中长期贷款，二是县城新型城镇化建设专项企业债券。

即《意见》明确提出要鼓励银行业金融机构（特别是开发性政策性金融机构）增加中长期贷款投放、支持企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。

（二）鼓励央企参与、整合利用好既有平台公司

《意见》提出要促进区县财政平稳运行，防范化解地方债务风险，具体看要盘活国有存量优质资金、稳妥推进公募Reits、鼓励央企参与、有条件的地区整合利用好既有平台公司等等。这里面值得关注的是后两个表述，意味着大中城市周边地区的县级平台会有一定政策倾斜。

五、何为新型城镇化建设专项企业债券？发行条件整体较松

自2015年首次推出专项债券以来，发改委已合计推出11种专项企业债券，按照时间顺序依次为城市地下综合管廊建设专项债、战略性新兴产业专项债、养老产业专项债、城市停车场建设专项债、双创孵化专项债、配电网建设改造专项债、债权转股权专项债、PPP专项债券、农村产业整合发展专项债、社会领域专项债以及县城新型城镇化建设专项企业债。2020年的831号文明确提出将通过新型城镇化建设专项企业债券来支持县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等项目，同年8月12日，国家发改委发布《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》（发改办财金规〔2020〕613号），这是一种新的专项企业债券类别。

（一）没有对发行人提出具体量化指标约束

1、县城新型城镇化建设专项企业债券的发行条件明显更为宽松，鼓励特征明显，如仅要求发行人具有合理的资产负债结构和正常的现金流量以及最近3年年均可分配利润足以支付债券1年利息。

2、相较而言，发改委推出的其它10种专项企业债券的发行条件较为严格，如城市地下综合管廊建设专项债券的发行人需要满足募集资金占城市地下综合管廊建设项目总投资比例不超过70%、城投类企业和一般生产经营性企业需提供担保措施的资产负债率分别不高于70%和 75%（主体评级 AAA 的可以放宽至75%和80%）等等。

（二）没有要求发行人债项评级必须在AA+及以上，也未要求设定增信

613号文明确提出支持县城特别是县城新型城镇化建设示范地区内信用评级优良的企业，以自身信用发行本专项企业债券，可以看出没有对发行人债项评级提出要求，这可以算是极大程度的放松。

要知道在2017-2019年发改委对企业债券兑付风险排查期间，发改委财金司曾于2018年7月窗口指导“对区县级主体评级为AA及以下的企业债必须设定第三方增信，债项级别必须达到AA+及以上”，同时2019年2月14日《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》也明确指出各级政府性融资担保、再担保机构不得为政府债券发行提供担保、不得为政府融资平台融资提供增信，大大限制了弱资质区县级平台的发债能力。

（三）政策支持力度相对较好

和一般专项企业债券相比，新型城镇化专项企业债券的政策支持力度较好：

1、偿债来源以募投项目的未来经营收入为主。

2、优先支持已安排中央预算内投资和地方政府专项债券募集资金支持项目的实施主体发行新型城镇化专项企业债券。

3、会通过新增建设用地计划指标、城乡建设用地增减挂钩指标分配等方式给予支持，意味着土地使用权本身也可以作为募投项目的资金收益来源。

4、发行主体没有明确限制在县级区域（仅要求募投项目位于县级区域）。

5、省级发改委要就募投项目出具专项意见，有一定保障。

（四）另有两个并不新颖的提法

1、第一个提法是鼓励银行机构通过“债贷组合”增信方式，进行债券和贷款统筹管理。这个并不新颖，事实上城市地下综合管廊建设专项债券中也有类似规定，即鼓励地下综合管廊建设专项债券采取“债贷组合”增信方式（现有债贷组合增信方式参与方主要为国开行和一些国有大行），而这种增信方式的本质相当于是银行承诺在综合融资协议下提供流动性支持。

2、第二个提法是允许使用不超过50%的债券募集资金用于补充营运资金和偿还银行贷款的规定。战略新兴产业专项债券和养老产业专项债券中也有此规定。

（五）目前存量债券共19只、余额为136亿元，期限为5年或7年

目前市场上共有19只新型城镇化建设专项债券，余额为135.90亿元，期限整体偏长，一般为5年或7年，这个期限应该是很多银行无法容忍的。

不过最后需要特别说明的是，县级平台与县域基建并不完全对应，试问县域平台能够支撑起庞大的县城基建吗？我们的答案显然是不能。这就意味着承担县域基建的主体并不完全是县级平台，省市级平台以及各地方国企业、央企也是承担县域基建的力量，且应该是绝对主力，相关实施主体后续将在政策的引导下进一步下沉至县域，以提升县域基建领域的投融资实力，并匹配相应的县域金融服务。

也即，无论是融资方，还是投资方，均不一定且必然不完全是县级平台或县域资金，只要施工方是即可，这样才有可能缓解基建下沉面临的投融资困境。试想，浦东新区当时有多少是浦东的主体开发的？横琴有多少是横琴的主体开发的？这些在某种程度上应是可以类比的。

（完）

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