特大城市区级国土空间规划实践探索以大连市甘井子区国土空间……

随着国土空间规划体系的日益完善，不同层级规划事权逐步清晰。各地省市级国土空间总体规划全面进入实质性阶段，如何有效衔接战略目标与落地实施成为当前规划工作的重点与难点。

在传统城市规划时期，大、中城市完成总体规划后，可根据需要对市内各局部地区编制分区规划，对土地利用、空间布局、设施配置等方面做出进一步安排。近期一些城市陆续发布市级国土空间总体规划成果公示，大连、青岛等特大城市也启动分区规划，作为详细规划和乡镇规划的编制依据。各地资源禀赋差异较大、技术标准尚未健全，对区级规划关键问题的认知偏差较大，亟需加强区级规划的理论与实践研究。本文针对国土空间规划面临的实际问题，对特大城市分区规划编制难点和重点进行反思，提出市区联动、分级管控的编制路径，并结合大连市甘井子区国土空间分区规划予以实践验证。

01

国土空间体系下区级规划编制难点

2019年5月发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了“五级三类”国土空间规划体系，提出各级规划的编制重点。市县级规划是对省级规划要求的细化落实，侧重实施性。我国城市类型众多，市级总规编制的内容深度和难易程度差异非常大。尤其是城区常住人口500万到1000万的特大城市（根据国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》），其部分市辖区人口超过百万，就人口规模而言等同Ⅱ型大城市。城市尺度较大，要对全域全要素的开发保护提出明确指引，规划的广度和深度相较传统总规将是几何量级的拓展，仅在市级层面开展总体规划，难以保障其精确度。

2020年9月印发的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》提出，各地可根据实际情况，在市级总规基础上，大城市可以行政区为单元编制分区规划，中小城市可直接划分详规单元，加强对详细规划的指引和传导。分区规划对国土空间规划体系的完善有着重要意义。从区级层面摸清底数底图及现状问题，提出切实可行的措施，对土地利用、人口分布和公共服务设施、基础设施的配置等做出进一步安排；有效衔接总体规划和详细规划，向上对市级总规管控要求进行细化落实与具体安排，向下对详细规划提出控制单元分解落实要求；为解决重大项目、重点地区发展的近远期问题提供抓手。

当前分区规划工作推进的实际情况还存在一些问题，值得反思。

1.1 规划层级角色明晰难

分区规划层级必要性不明确，地位尴尬。“五级三类”国土空间规划体系没有“一刀切”强制要求区级规划，是考虑各地差异，为地方规划编制实施留有相应的弹性。在编制层面，分区规划是否有必要存在？如何界定规划范围？编制主体是市级政府还是区级政府？这几个核心问题需要因地制宜研究应对；在管控层面，实际操作与规范标准有落差，制约了各级规划的推进。市级总规是侧重“定目标、强结构”的顶层设计。而操作层面的规划“重实施、强用途”，需要明确详细具体的用途管制规则，对每一类用途分区提出利用方式、指标管控、规模强度等具体规定。

1.2 规划编制规范依据难

行业规范尚不健全，技术指引不清晰。市级指南尚在完善中，区级规划暂时未出台相应的技术规范，正在编制分区规划的城市大多参照市级指南，部分城市自行研究制定相关的技术要求，编制内容、成果形式也不尽相同，编制过程经常反复试错。

1.3 市区两级事权统筹难

规划事权与行政事权不完全对应，尚待地方实践探索反复打磨。国土空间规划体系是对应行政事权的规划编制管理体系，强调“一级政府、一级事权、一级规划”。市辖区是规划实施的基层行政单元，直接应对各方利益，也是多规矛盾冲突“集中地”。实际工作中还存在部分区级政府难以负责组织规划编制、也不能主导项目审批的困境，还需要进一步协调市区职责关系。

02

国土空间分区规划编制思路探索

针对上述问题，围绕如何在市区同编思路下强化规划体系衔接传导、如何推动权责对应规划实施的核心问题，尝试提出特大城市分区规划编制思路。

2.1 空间方面

特大城市应实现分区规划全覆盖，进行分类编制。位于城市中心及临近区域规模较小的市辖区，以存量为主、侧重旧城更新，可与市级总规合并编制，形成一套规划成果；对于规模较大、新老城区混杂的外围行政区，建设情况复杂、增量与存量兼有，有必要单独编制分区规划，结合事权下放，由区级政府主导组织编制，增强规划的操作性和可实施性。

2.2 编制方面

提倡市区两级国土空间规划同步编制，形成合力相互支撑。市级总规发挥统筹引领作用，组织各区协同发展；分区规划配合市级总规落实发展目标、核心指标等管控要求，反馈区级诉求，细化分解用地布局。上下联动建立对接反馈机制，保障规划的整体关联性，提高规划实施水平。

2.3 管控方面

在市级总体管控下，通过区级规划的深化和细化，进一步增强“一张图”的精准性，确保管控科学合理，平台和系统共建共享，信息沟通顺畅。

2.4 实施方面

协调市区两级政府的诉求，发挥好市辖区的实施主体责任。市级层面总体统筹，有计划、分步骤地实施国土空间规划；区级层面协调安排，聚焦民生保障、产业优化及品质提升等城市发展的重点领域，保障“十四五”重点项目的空间落地，明确具体实施要求，有效传导至详细规划。

03

甘井子区面临的现实问题

3.1 甘井子区总体情况

大连市是全国5个计划单列市之一。下辖七区两市一县，陆域总面积1.3万平方公里，市域常住人口745万（第七次全国人口普查数据），属于特大城市（根据国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》截至2020年11月1日全国共14个特大城市）。

大连市及甘井子区区位分析图

资料来源：项目组绘制

甘井子区是大连市面积较大的市辖区和最主要的人口导入区。全域总面积1322平方公里，其中陆域面积483平方公里（第三次全国国土调查数据），常住人口153.5万（第七次全国人口普查数据）。长期以来，甘井子区由于地处外围区域、事权调整、缺乏区级全域规划等诸多原因，一直被动接受大连中心区功能外溢与蔓延建设，“半城半村”土地权属复杂、历史遗留问题较多。

2020年大连市各区市县常住人口（左图）

甘井子区常住人口变化情况（右图）

新时期对大连提出新要求：落实习总书记提出的建设“产业结构优化先导区和经济社会发展先行区”战略要求；实现“建设北方重要的中心城市，建成东北亚航运中心、国际物流中心、国际贸易中心和区域性金融中心”发展目标。甘井子区将承担新使命，成为实现大连城市再次跃升的主战场。因此，亟需量身定制编制区级规划，重新审视自身现状、制定新的目标策略，谋划甘井子区发展“一张蓝图”。

3.2 现行规划存在的主要问题

（1）市区两级诉求分歧。大连市级层面必须落实国家和省的重大战略决策，落实上位规划的强制性要求，坚持保护资源、约束底线、严控增量。甘井子区层面，要承担新定位新使命，为大连市产业拓展、人口增长、国家省市级重大项目提供承载空间。建设用地增量指标，既要保障上位战略目标落地，又要兼顾区级发展意愿。机遇和压力并存，面临多元利益主体，规划编制过程也是反复博弈的过程。

（2）瓶颈和制约问题突出。随着外部环境和内在需求的不断变化，甘井子区现状建设 短板也越发凸显。一是存量用地挖潜难度大、成本高。全区共有37.5平方公里存量用地，包括旧厂、旧村、旧区、旧市场及采矿用地。二是生态资源保护与修复任务重大。拥有117公里海岸线，资源宝贵，但工业、军事岸线比重高（约64%），贯通难，且存在海洋生态污染风险；山水林资源不可多得，但全区有30余处残缺山体、20多个废弃矿坑，亟待修复。三是交通瓶颈压力突出。东快路、东联路及西部通道在高峰时段机动车流量大，拥堵现象严重。四是公共中心功能导入不足，公共服务短板亟待补齐。缺少高等级服务设施，公服、绿地公园人均面积偏低。

（3）规划层级联动不够。上一轮城市总规侧重城市建成区，对外围区域未明确用地性质等具体的用途管制要求。甘井子区缺乏覆盖行政辖区的全域规划，未能从区级层面自上而下统筹发展，而是街道主导各自为政，建设项目遍地开花。

上版大连总规-甘井子区部分地区划入中心城区

资料来源：大连市城市总体规划2001-2020年（2017年修订）

上版大连总规划定的中心城区，将甘井子区“一分为二”：东部和中部老城区在中心城区范围内。控规层面划分单元，由总规直接指导控规编制；西北部外围区域在中心城区以外，总规仅划定开发边界，内容相对简单研究深度不够。外围区域进一步编制了分区规划，但因为是非法定规划，只能作为控规编制的技术参考，制约了该地区控规的审批实施工作。

04

甘区国土空间分区规划编制重点

2021年1月1日，《大连市国土空间规划条例》正式实施，成为国内首个出台的国土空间规划地方法规。该条例明确规定了分区规划的层级、含义及编制审批要求，确立了大连市国土空间规划体系中分区规划的法定地位。

为支撑新一轮国土空间总体规划编制，大连市委市政府要求各区同步开展分区规划编制工作，在市级总规统筹下，结合自身特点及实际问题，分级分类有针对性地研究区级规划。

大连市国土空间规划体系

资料来源：项目组绘制

2019年2月,甘井子区委区政府先试先行，在大连市各区县中率先组织编制《甘井子区国土空间规划》（简称《甘区规划》）。按照“一级政府一级事权”的要求，以行政区范围内全域全要素为研究对象，与市级总规同步联动，深入贯彻《大连条例》要求，探索上位规划刚性约束下的技术传导路径。

甘井子区分区规划范围示意图

资料来源：项目组绘制

4.1 承接上位规划的传导及跨区统筹

（1）承接上位、落实目标。《甘区规划》全面承接国家和省、市级战略部署，落实《大连市国土空间总体规划》定位要求，确定甘井子区建设保护优先、高质量发展枢纽新城区的总体目标。

（2）区域联动、协同发展。由市级层面主导，从区域定位、生态保护、城镇建设、基础设施等方面，与中山区、西岗区、沙河口区，金普新区、旅顺口区等相邻行政区及英歌石科学城、临空经济区等周边重点区域联动对接，积极推进跨区协同发展。

4.2 加强重点系统的深化研究

规划形成“两湾一廊，两轴五片”空间格局，通过生态、交通、产业、公共服务等系统有机耦合，实现空间落位。

（1）生态优先，高水平保护。严格落实生态底线及生态保护要求，统筹山水林田湖草生态全要素，建立全区生态安全格局。针对海岸线、废弃矿坑，差异化提出生态修复要求。

（2）梳理交通，高效率支撑。紧密围绕“枢纽新城”的总体定位，对接空间格局，采用“外联内导”的交通发展战略导引，形成集约联动的综合交通模式。

（3）提升产业，高质量发展。整合产业平台，承接大连核心功能建设。引导增量、优化存量，促进资源向优势区域和重点产业集聚，形成“能级提升、创新引领、集约发展、产城融合”的产业空间布局。

（4）补齐短板，高品质生活。综合考虑服务设施规模与人口规模的匹配关系、设施布点与服务半径的协调关系，分类分层级设置，营造宜居便利的高品质生活。

资料来源：项目组绘制

4.3 融合全要素，落准“一张图”

摸清家底，找准问题。基于“三调”数据，梳理已审批未建设用地、用海等，对现状用地进行归并、细化、分类、转换，根据修测后海岸线数据修正陆域及海域，形成现状“一张图”。

坚持全域统筹形成一张蓝图的思路，统一管控建设空间与非建设空间，对接市级总规，“十四五”规划和交通、市政、公服、绿地、历史保护等专项规划，将上位意图和发展目标具体细化落位，优化用地布局，形成规划“一张图”。

4.4 单元传导管控，约束刚性指标

以详规编制全覆盖、不重叠、不交叉为原则，在城镇开发边界范围内划定控制单元，通过功能定位、发展规模、三线、公服及市政设施等核心要素,将分区规划意图分解落实至各单元，建立起“总体规划-分区规划-详细规划”三级双向反馈机制，实现从甘井子区全域到单个地块的逐层分解落实。

4.5 建立调节机制，有效配置资源

通过留白用地增加规划的弹性应对，将指标向效率更高的重点区域集中。甘区规划以遵循空间格局为前提，提出两种留白方式：战略留白，结合国家、省、市级重大项目建设选址统筹布局，应对未来发展的不确定性；功能留白，高污染工业企业搬迁等规划用途转变但现状难以短时间实现的建设用地，预留弹性适时调控用地。同时探索建立留白空间启动机制与动态调整机制，根据经济发展、城市建设的需要，适时调整转化留白空间。

甘井子区分区规划留白用地示意图

资料来源：项目组绘制

小结：

新时期，科学合理地界定分区规划层级，分级分类制定空间治理措施，对优化落实空间治理体系有着积极的意义。国土空间规划体系下的分区规划不能只是简单的细化总图，更要与各级政府事权相对应确定空间治理管控要求，纳入法定规划体系，建立契合规划体系的实施传导机制，确保规划顺利实施。尤其对于特大城市，分区规划是国土空间规划体系的有效补充和重要环节。大连市甘井子区分区规划在研究对象、机制建立、落实传导等方面进行了积极尝试和适应性创新，希望实现从自下而上项目推动到市区上下联动有机管控、从局部区域建设用地到全域全要素统筹协调的转变，为国内特大城市分区规划编制的探索与完善提供参考。

（注：研究内容以阶段成果为基础，与最终成果可能不完全一致）

作者简介：

薛丽华，上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划研究院 区域一所所总工，高级工程师、注册城乡规划师。

李乐，上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划研究院 战略一所副所长，中级工程师。

特别感谢上海同济城市规划设计研究院空间院王颖副院长对本文的指导。感谢大连市甘井子区委区政府领导及区发改局李丽华局长、赵慕彰副局长和闫琳科长的信任和支持，感谢大连市自然资源局及甘井子区分局领导的指导，感谢联合团队大连市国土空间规划设计有限公司赵彦董事长、刘冰总经理的全力支持及周瑾、谭琪、周志刚等团队成员的积极配合，感谢同济规划院刘学良、开欣、张金波、张伟明、李香等项目组全体成员的辛苦付出。

图件：项目组

审核：王颖

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