国际法委员会为何仅建议大会“注意到”《国家责任条款草案》？

在于2001年8月9日召开的第2709次全体会议上，国际法委员会二读通过了《国家对国际不法行为的责任》条款草案（下称《国家责任条款草案》）。同样在该次会议上，国际法委员会按照其章程第23条，决定建议联合国大会在一项决议中“注意到”关于国家对国际不法行为的责任条款草案，并建议大会将该条款草案附于该决议之后。

国际法委员会为何仅建议大会“注意到”《国家责任条款草案》？“注意到”的含义为何？

事实上，围绕《国家责任条款草案》的最终处置方案，国际法委员会内部是有分歧的：到底是建议采取公约形式，还是尽可能地维持草案内容不变，仅建议大会“注意到”条款草案，不同委员的主张有所不同。

塞普尔维达先生建议以草案为基础召开编纂会议，将草案制定为一项公约，主要理由是：（1）在大会第六委员会围绕草案进行辩论的时候，有19个代表团支持采取公约形式，只有8个代表团赞成采取宣言形式。（2）目前的条款草案属于对国家的权利和义务作出硬性规定的标准化案文。条款草案中提到的权利和义务范围，无论从措辞还是从目标看，都远远超过了通常构成大会宣言的内容。（3）人们将会逐渐接受规范方面的创新，在这方面，不应低估各国适应新情况和需求的能力。（4）原则上各国以负责任的态度采取行动。（5）建议采取宣言形式与建议采取公约形式面临同样的困难，却不会有任何优势。（6）有人认为，以宣言的形式获得通过将是赋予条款草案以政治严肃性的一项外交努力，并将使条款草案在法律上具有更大的重要性。但此种形式上的意义不会构成案文的法律依据，使其在权利和义务方面得到普遍的接受。例证是：《关于在各国之间建立友好关系的宣言》的通过是在庄严的形势下应运而生的，但迄今还是有些国家没有承认此决议的法律效力。

但更多的委员则反对采取公约形式，相反，赞成采取任何最有可能确保条款草案保持原样不变的形式。

罗森斯托克委员认为，舍弃这项建议大会“注意”委员会报告的选择是误解了委员会在发展和拟订国家责任法结构方面所起到的独特作用，以及委员会有关反措施的极富创新性的工作。只要适当处理，这种“注意”程序可使委员会和国际社会之间对于国家责任专题的交互作用具体化，并且为将来在这方面的发展打好坚实的基础。四十多年来，这种互动极为重要。因此，这种“注意”办法可视作是为将来在此基础上进一步发展夯实了基础。任何其他办法都很有可能破坏委员会的成就并危害该法的发展。

佩莱委员认为，法律中包含无限多种因素，法律可以自行发展，而不是通过条约制定机制来发展。根据委员会《章程》第23条1(b) 项，可以采取的一项合理解决办法是告诉大会，委员会可能提出两项成果，而且每项成果都有其优点和缺点，也即：成果一，缔结一项有关该主题的公约；成果二，由大会以决议形式注意到该报告，并要求大会在两者之间作出取舍。为此，大会必须议定这两种备选办法的优点和缺点，他建议由一个小规模的工作组负责列出优缺点，以将其纳入最后的建议。

通卡先生称，注意到报告和通过报告是两回事。注意到并不意味着批准或不批准。如果大会注意到条款草案，委员会拟订的案文将保持原样不变，可供国际法院或仲裁法庭借鉴。但是，如果条款草案获得大会通过，它将成为大会的一项案文，委员会不能期望它在这个过程中保持原样不变。

戈科先生说，关于条款草案的形式，应该重视特别报告员在其报告第25段中表示的意见，也即：以大会决议的形式注意到案文并将案文推荐给各国政府可能是最实际的前进途径。他自己原来的看法是，案文应该尽量采取公约形式，因为国家责任涵盖了国家的国际义务的全部基础结构。不过，有人对这项选择表示了真正的关切，例如：缔结公约所需时间、批准书太少的风险、或者对其生效提出太多保留意见。他进一步引用了特别报告员在第4份报告第25段中的言辞称，无论案文的地位如何，它都是其所覆盖领域中的权威：现在它就已经被频繁引用了。伊朗伊斯兰共和国作了中肯的评论，认为以这种方式拟订的法律声明将成为一项有用的工具，在出现国际不法行为时，可指导各国处理与其他国家之间的关系，而通过一项关于国家责任的宣言绝不会排除在将来进一步发展这个专题，包括拟订一项关于国家责任的公约。

克劳福德则强调，尽管委员会通过案文的传统方式是举行外交会议，通过公约，但是，与

那些必须纳入一项公约才具有法律效力的其他案文不同的是，原则上没有理由认为关于国家责任的一项宣言或某种类似的文书不会成为既得权利的一部分。国家责任法是在国际层面发挥作用，它不要求在国家立法中实施。无论案文的地位如何，各国、法庭及学者们都会提到案文，因为它将成为其所涵盖领域中的权威性案文。条款草案早已被经常引述，因此即使作为草案也已经产生强有力的规范效应。这种认可及适用个别条款的进程预期还会继续，并将因大会通过案文而得到加强。

通过前述言论及国际法委员会的最终建议可以看出，由于各位围绕第42条、第48条、第54条等分歧甚大，为了尽可能地维持草案的完整性，不妨碍国家、国际法庭在草案通过后进一步通过自身实践来援引草案相关规定，为草案有争议的规定积累更多国家实践，建议大会“注意到”条款草案是较为理想的选择。而从过去十年的国家和国际法庭实践来看，国际法委员会的建议是非常“精明”且比较理想的：毕竟，至少从国家实践和国际法院的实践我们可以看出，第42条和48条已经有了比较好的开端性案例，相关案例也获得了国际法院的司法支持。第54条也正处于蓬勃发展的萌芽状态。而这，正是国家实践之于国际法发展的最为微妙和精彩之处。学习和研究国际法所需要关注的，可能恰恰是此方面的内容。