锁国1年后，为何连强力管控的新加坡也不再搞“放疗式”封城

作为只有569万人口的岛国，新加坡在疫情之初，就迅速关闭了边境，并采取了强有力的政府管控。2020年9月份之后，一直坚持“清零政策”。但“清零政策”，也使得新加坡长期关闭边境，更严重影响民众的生活。由于突变株的出现，2021年6月10日，新加坡开始放宽一些限制；由此，“与病毒共存”成为新的共识和行动方针。

新冠肺炎疫情期间，新加坡总体疫情防控情况良好。其前期本土感染、境外输入方面均无暴发式病例增长，后期因管理疏漏出现的局部感染暴发也得到了有效控制。总体上，新加坡应急治理体系的有效运行，降低了发病率和死亡率，减少了防控成本和经济损失，降低了疫情对基本社会生活的冲击。世界卫生组织紧急项目负责人瑞安认为，在此次疫情治理期间，新加坡采取了正确且适合其国情的、以循证为基础的公共卫生策略。

新加坡治理机构及框架

（一）治理机构

1. 多部门专责小组。

2020年1月，新加坡建立多部门专责小组以应对疫情；卫生部部长及国家发展部部长担任联席主席，具体成员包括交通部部长、人力部部长、教育部部长、通讯和信息部长等。作为专门应对疫情的临时协调机构，多部门专责小组旨在指导政府对突发公共卫生事件作出反应、协调社区对策、保持警惕以防疾病传播，以及与国际社会进行合作等。

2. 卫生部（MOH）。

卫生部是新加坡政府负责公共医疗管理的主要部门，疫情期间主要承担颁布法例、应急响应、联合行动等工作。其主要开展了两方面的工作：一是根据《传染病法》颁布《传染病（预防COVID-19传播）法例》，并联合多部门发布暂行准则文件；二是根据新加坡所出现的群聚感染病例，及时将疾病暴发应急响应系统（以下简称“DORSCON”）预警级别提升为“橙色”预警[3]，并公布所采取的加强措施和建议。

卫生部下设危机管理小组（以下简称“CMG”），以预防并应对传染病大暴发。当DORSCON被提升到黄色或更高级别，CMG将迅速建立以应对疫情。在新冠肺炎疫情期间，该小组致力于监视医疗情况，及时向其他机构提供最新情况；同时，结合临床评估和疾病传播程度实时评估公共卫生威胁和影响，该评估结果可以引发卫生部发布有关医疗机构病例管理和感染控制措施的医疗指令。

国家传染病中心（以下简称“NCID”）直属卫生部，旨在加强传染病管理和预防能力，其主要职能有：一是病例筛查。NCID设立了用以评估可疑病例的筛查中心，开发了症状检查器并设电话专线，将筛查后的可疑病例分为低风险和高风险组进行收治；两组旨在根据年龄、最近的旅行史、可能接触过的人和可能出现的症状进行分类，然后建议下一步措施及首选的护理方案。

二是救治建议。NCID在疫情期间发布并持续更新《COVID-19临时治疗指南》，提供关于治疗管理的最新建议。

三是物资储备。NCID建立了防护装备、药物疫苗的国家储备[5]。

3. 内政部。

内政部负责维护秩序与和平，下设警察部队、民防部队、移民和检查站管理局等。疫情期间，警察部队通过识别定位与患者密切接触的人员，为卫生部提供支持；民防部队作为民事紧急情况风险缓解和管理的主要参与者，负责病人运送、信息传递等；移民和检查站管理局确保进入新加坡的旅客接受筛查。

此外，内政部还成立了联合行动小组，与卫生部合作制定应急计划，并监控全球卫生事件及其对新加坡的潜在影响。

（二）治理框架：全政府整合风险管理框架

新加坡政府采取由“全政府整合风险管理”（“whole-of-government integrated risk management”，以下简称“WOG-IRM”）概念组成的跨部门应急管理政策框架；WOG-IRM的意义在于使所有相关政府单位能够通过无缝沟通、积极合作进行应急管理。WOG-IRM政策层由中央政府四个核心机构组成，它们分别是战略规划办公室（the Strategic Planning of⁃fice）、家园危机部长委员会（HCMC）、国家安全协调秘书处（the National Security Coordination Secretari⁃at）和财政部（MOF）。

其中，家园危机部长委员会负责在危机期间提供战略和政治指导，并运行协调整体由政府规划应对的家园危机管理系统；支持家园危机部长委员会的是家园危机执行小组，其作用在于建立全面综合的多机构系统以预测危险和灾害，并制定应急计划防控疫情。

此外，各危机管理小组（CMG）与突发事件中具体的事件管理者如卫生部（MOH）、内政部（MHA）等机构协同工作，构成了战术层（COVID-19疫情期间，WOG-IRM的结构见下图）。

全政府整合风险管理（WOG-IRM）结构

新加坡公共卫生法及政策

（一）《传染病法》

《传染病法》（INFECTIOU DISEASES ACT）作为新加坡传染病防控的最基本法律，在此次疫情防控中发挥了重要的作用。该法详细规定了传染病的信息报告、监测、检查与治疗等工作；明确了医药服务局、公共健康局和食品管理局的地位和职责，其中医药服务局负责传染病控制、疫苗接种与其他预防措施及强制措施，公共健康局和食品管理局主要负责防控传染病国际传播；以严厉的处罚制度作为威慑性保障——属初犯的，一经定罪，处一万新币以下的罚金，单处或者并处六个月以下的监禁刑；属再犯或多次犯罪的，一经定罪，处两万新币以下的罚金，单处或者并处十二个月以下的监禁刑。

（二）附属法例及政策文件

1.《传染病法》附属法例。

根据《传染病法》，新加坡卫生部在疫情期间制定了该法的附属法例：《2020年传染病（COVID-19滞留令）法例》，规定风险人群的活动限制；《2020年COVID-19（临时措施）（控制令）法例》，规定限制人员流动及工作运营场所安全管理；《传染病（预防COVID-19传播）法例》，规定公共社交安全距离等。

2.《国家感染预防和控制标准》。

除《传染病法》及附属法例外，卫生部还制定了《国家感染预防和控制标准》《长期护理设施的国家感染预防和控制指南》等政策文件。其中，前者以IPC计划为核心；IPC计划是指新加坡急性医疗机构感染预防和控制项目，参与该计划的医疗机构应根据项目文件所发布的标准，对机构内部的人力管理、环境结构治理、应急响应系统等进行统一管理安排。该文件还规定了参与IPC计划的急性医疗机构的最低标准，强调急性医疗机构应注重传染病监测与预防，其应急能力也应定期评估。

新加坡治理机制及措施

（一）预警响应机制

新加坡的预警响应机制为疾病暴发响应系统，其是使政府整体能对任何疾病暴发立即作出反应的框架，是疫情期间提高反应水平的核心。DORSCON包括四个响应级别，从低到高分别为绿色、黄色、橙色和红色；不同级别根据可能产生公共卫生影响的因素而确定，包括疾病毒性或传播能力、预防性干预措施的可用性、受影响地区的输入可能性、海外地理传播及世卫组织等国际卫生机构的建议等。激活DORSCON须基于卫生部建议，并得到家园危机部长委员会和家园危机执行小组的批准。DORSCON对机构设置、跨部门协调、出入境控制、门诊设置启用、医院救治、物资采购、隔离探访等全部环节都作出非常详细的流程性、制度性和文件化的安排。

（二）检疫隔离机制

在疫情期间，新加坡采取了“三方面、多防线、差异化”的检疫隔离战略，其机制为：

一是全面防控境外输入。在入境口岸设立健康检查站，持续扩大检测对象和检测口岸，检测项目从体温检测扩大到有发烧症状人员的咽拭子检测。

二是注重本土识别隔离。本土检测主要涵盖四类人群，即住院肺炎患者（后扩大到经评估需检测的肺炎患者）、由医生确定的重症监护疑似患者、由流感监测网络诊所发现的流感症状患者以及可能感染新冠肺炎的死亡病例。[8]三是加强大型感染群检疫隔离。《传染病法》赋予主管部长宣布限制区域的权力，并根据疫情严重程度推出了LOA(leave of absence）和SHN(Stay-Home Notice）两项居家隔离措施。

（三）医疗救治机制

在疫情期间，新加坡以高效分级诊疗制度为基础的医疗救治网络，发挥了重要作用。就基层而言，新加坡鼓励居民前往社区医院就诊，并允许社区诊所为有症状的患者提供延长病假，使可能病例在家中进行自我隔离，这在分散就诊压力的同时减少了社区传播风险；而对于有持续或恶化症状者，则建议其回到同一医生进行评估和转诊检查，以便更好评估患者病情、减少医疗资源浪费。

此外，新加坡于2020年2月快速重启PHPC计划（PHPC计划是指将新加坡900家左右全科医生诊所指定为公共卫生防范诊所，通常在紧急公共卫生情况下启动，其目的在于当发生流感大流行、雾霾、暴发炭疽等紧急公共卫生事件时发挥作用，用于对疑似病例的救治与进一步观察），将900家左右全科医生诊所指定为公共卫生防范诊所，通过PHPC诊所对可疑病例进行基本筛查，再将重点怀疑对象及严重病例转至国家传染病中心进行治疗，为高级医疗转诊提供了有力支持，并有效提高了医疗救治效率。

（四）信息分享机制

根据《传染病法》规定，新加坡医疗机构的临床医务人员应当直接将疑似病例情况上报医药服务局，在由卫生主管部长宣布突发公共卫生事件后，全国各类医院包括公共卫生防范诊所应根据卫生部的指导，按照统一标准诊断、治疗、上报、转诊、隔离，并由卫生部向公众通报疫情情况。

据资料显示，2020年1月2日新加坡各类医疗机构就接到卫生部发布的新冠疫情预警，并通过快速启动的PHPC计划实现体系内医疗信息快速共享。在信息公布环节，卫生部不仅在官网上特别设立专栏每日通报疫情最新信息，还推出了What’s Up App、新加坡COVID-19症状检查器等电子资源，供民众随时查阅有关信息。

（五）物资储备机制

NCID的医疗物资储备可以在重大疫情发生时为所有医院提供可使用长达6个月的医疗服务。储备中用于NCID隔离室的N95口罩、护目镜、防护服和手套等用具器材，根据使用地区风险程度、使用人员进行区分发放。

当PHPC项目被启动时，新加坡政府将根据储备情况，对PHPC诊所在物资发放、药物优先权和财务补贴等方面给予优先支持，参与计划的PHPC诊所可获得卫生部所提供的包括用于员工防护的个人保护装备等资源，并能优先从国家库存为病患取得抗病毒药物和抗生素等。此外，为解决供不应求的问题，新加坡特别规定洗手液无需获得卫生科学局批准即可进口销售，医疗人员防护装备的进口商可免除进口商许可证等。

软硬结合的疫情治理模式。

新加坡疫情治理采用了正式和非正式、强制性和自愿性结合的监管模式。“硬立法”为法律制裁提供了框架，以阻止和惩罚违法行为；而表现为指南形式的“软法”则通过对社会责任和“新加坡团结”利益的劝告性呼吁，表明社会行为准则并期望民众遵守。“软硬结合”的形式反映了法律社群主义文化，既强调法治作为有效治理的工具性作用，还提倡社群主义的价值观，将共同利益放在首位，以证明限制私权和促进社会义务的正当性。

防御性的风险交流方法。

新加坡的经验表明，政府既要展示能力，还要有值得信赖的管理，并能向公众传达风险水平，从而促使人们遵守风险管理措施。新加坡在此次疫情中借鉴了SARS爆发的经验，采取“防御性悲观主义”的风险交流模式，其目的不是为了让人们感到更安全，而是为了让他们对未来的风险做好心理准备。换句话说，风险交流的应用是以提高风险意识和提高公众关注度为目标的，目的是让公众为未来的政府干预措施做好准备。

治理措施的“数字官僚化”。

世界银行认为，“数字官僚制”是指使用信息和通信技术，以提高政府向公民提供服务的效率、效力、透明度和问责制，鼓励公民积极参与的公共政策。

为应对疫情，新加坡政府已经实现了”数字官僚化“。其通过数字官僚机构采取措施抑制国内疫情发展，包括“智能国家”项目、TraceTogether病毒追踪程序、TraceTogether令牌、SafeEntry智能签到程序、SPOT智能机器狗等多种数字化技术。事实上，新加坡政府实现善治和可持续发展并达到现在水平的最显著特征之一，即是逐步实施的数字化电子管理改革。

高质量的医疗保健体系。

新加坡疫情治理能力的核心是其医疗保健系统，政府建设了“根据病人需求定制的分层医疗保健设施”体系，将对病人的护理和物资设施的分配分成三个层次。

新加坡的待命诊所模式在普通诊所中设立类似PHPC分支机构，平时可用作他用，在面对大流行病时可迅速转换或启动为疫情防控。

此外，新加坡政府通过定期应急准备演习，储备医疗设备及升级医疗设施，加强传染病暴发后的基础设施薄弱环节，为疫情防控做好准备。

（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：张乐乐，徐兆涵，王知，新加坡突发公共卫生事件应急治理体系及其评价，医学与法学. 2022,14(02)
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