长沙两安用地与城市更新有何区别？| 答疑

|城市更新专题研究系列·12·睿诚研究院|

文|罗乾波

导语

最近不少朋友在问，两安用地与城市更新的问题和事情。

譬如：

·长沙两安用地与城市更新有什么区别？

·二者的模式可否借用？

·在长沙做城市更新有返还款吗？

·我们是先参与两安用地，还是参与城市更新呢？

·我们有城市更新案例，能否在两类项目的竞争上形成优势？

等等

这些问题，主要集中在一些外地朋友、不太了解长沙的两安用地；同时长沙的城市更新在初步发展阶段，部分问题也还没有非常具体的通行的标准，造成很多人，在这两个领域内颇有些思维纠缠、逻辑混乱，希望我们睿诚研究院顾问平台能作些分享及交流。

故此，现以本文抛砖引玉，以供大家交流。

主要联系与区别

根据睿诚研究院独家分析和比较，两安用地和城市更新，二者既有一定联系又有较大区别。

A、在联系方面，主要表现为：

一是，都是土地资源的一种，可用来发展民居、商业即其他相关产业等，在存量和增量之间互有交集。

二是，都涉及到一级和二级开发问题，需要化时间和资本去孵化和熟化，消耗的时间比较长，不像招拍挂那样拿来即可开发等。

三是，都需要经过招拍挂程序摘牌拿地，前期都要通过业主方（村民或产权人）对合作主体、合作方式等进行大会表决或签字确认等。

B、在区别方面，主要有：

1、内涵和目的不同

“两安用地“，按照业内比较经典的界定，其定义为“是指按长沙市政府60号令规定核批给农村集体经济组织或有关单位，用于安置被征地农民的生活、生产用地”，其目的主要是为了解决长沙市内村集体留用地在农民和村集体发展上可的持续性和民生等问题。

而“城市更新”，据国际上比较同行的解释——“是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。其目的是对城市中某一衰落的区域进行拆迁、改造、投资和建设，以全新的城市功能替换功能性衰败的物质空间，使之重新发展和繁荣”，其主要关注的是一个城市的整体如何继续优化发展的重大问题，以城市和产业等的发展为核心视角，不局限于一城一地一人之得失。

一个是细部要求，一个是全城全局考虑，差异很大。

2、适用区域范围不同

“两安用地”目前只是长沙的特色叫法和模式，既使在地州市很多城市都没有完全按长沙的模式来操作，仍采用农村建设用地的方式在处置；此外，也不同于广深一带村集体留用地的偏重旧改等模式。

“城市更新”，是在2021年十四五规划上，把以前的旧改、棚改等统一了起来，具有全国性的用途。

虽然，城市更新各地方都制定了各自实际情况的地方性政策等，但大方面大要求都是严格按招国家级总体政策来细化的。

就像两安用地，也是国内村集体建设用地中的一个地方性类别一样，在大类上有出处，在细部上又各有不同。

3、针对的土地类别不同

两安用地只对长沙村集体村民安置用地而言，更多是指用于生产安置的存量土地资源。

而城市更新覆盖的土地种类更多更复杂，有工业用地、物流用地、老旧小区用地等，涉及的权属关系和利益人等也更加多元化。

在长沙区域，在某些城市更新项目或单元内，两者也有交集，由于城市更新项目覆盖范围太大，某些村的两安用地也被纳入了城市更新的体系中。

典型的就是雨花区天华村区域及其两安用地项目，已经整体划归到雨花区红星片区城市更新项目中。

在长沙推出的8大城市更新片区、30个城市更新项目里，这种情况未来可能会比较多。但目前来看，部分两安用地虽然进入了片区内的城市更新项目中，但在处置方式和挂牌条件上仍然执行的是两安用地的模式。

4、依据的政策体系不同

长沙两安用地的政策体系至今已发展了20余年，相对比较完善和成熟；而城市更新对各个城市和地方来说，还是一个比较新的系统，推行到全国的时间也比较晚，大家都在探索和尝试。

长沙两安用地，已形成一地一闭环系统的模式，独立于招拍挂和城市更新等之外；这一点，非常像广州、深圳区域的旧改等情况，在城市更新大行其道之前，这些区域的旧改在不断发展中，也有自己的闭环体系，其发展历史也与长沙两安用地差不多。

日常中，与粤系房企朋友交流时，很容易引起共鸣，交谈中经常会发现我们两地的历程和模式有许多相似之处，而少了许多各述其事的冷场和尴尬。

城市更新是另外一个庞大的系统，是全国性的一盘大棋，非两安用地可以比拟的。

两安用地，只在长沙有效，跨域而生变，不要以个性替代普遍性。

5、涉及的权利主体不同

睿诚研究院观察，一般来讲，长沙两安用地涉及的主体主要为村委会、村民、一级整理方或项目平台公司、房企等（暂忽略岳麓区两安用地被政府制定平台公司统一处置的特俗情况等），其结构可简单归纳为——村委会+平台方+房企三方，一些项目只有村委会和房企两方，也是该模式的一个变化——即平台方就是一二级合作方，相对比较简单。

在长沙城市更新领域上，目前的主体基本以政府平台公司、央企或国企为主导，项目中虽然涉及的主体也会牵扯到部分村委会、村民和房企等，但实际上在考虑到此类项目的复杂性等因素时，其核心主体变化为政府+国企+资本+产业方的模式，一般的房企因其实力和资源欠缺等，不足以参与该类项目的处置。

因地域范围较大、投资体量较大、更新周期较长等，加上众多项目又处于城市核心区域等，任何一个城市更新项目，政府都要左思右想，才能决定怎样去做等，必定要谋定而后动，在运作模式和主体选择上，与长沙两安用地的纯粹市场打法完全不同。

6、各自的商业模式不同

两安用地，村委会出地而换取物业和现金等，即为其核心商业模式。

而城市更新，在国家禁止大拆大建等政策的约束下，其承担着更多的社会和城市可持续发展的责任，是一个整体上更多偏重社会责任的商业模式，不会因某些局部的村委会、工厂或房企的想法所掣肘。

两安用地，主要是通过市场性商业模式来解决社会问题；

城市更新，更多是通过社会性商业模式来实现市场问题。

路径有较大不同，偏重点不一样。

小结：

本文仅重点阐释了两安用地和城市更新的一些主要共性及个性，个别如参与步骤、介入模式、政策参照、主体分工和资本组织等细节，因涉及不同方面，其具体情况较为复杂，难以在一篇文章中尽述，其他各个问题，欢迎各朋友与我们不断及时通联和交流。

睿诚研究院分析，以上重点阐述了阐述两安用地与城市更新的一些重要的联系和区别，也并非要割裂来观察两者的发展和走向，春节前我们已在“两安用地及城市更新下午茶”活动后，就长沙两安用地与城市更新的历史与融合等方面，做了比较系统的思考和分享（如下），大家可以参考下。

·长沙两安用地与城市更新的融合之道（上篇）

·5P+1E：长沙两安用地与城市更新的融合模式初探（中篇）

·执两用中：长沙两安用地与城市更新的融合战术建议(下篇)

今日，本文仅为厘清两安用地和城市更新的关系，而避免概念、模式和认知等打架，希望借此文能帮助到你。

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