海域使用权立体分层确权及管理配套制度探讨

节选自《海域使用权立体分层确权及管理配套制度探讨》 作者：杨志浩、孙华烨、杨名名、张一帆（广东省海洋发展规划研究中心） 原文刊发于《海洋开发与管理》2022年第3期

1 海域使用权立体分层设权研究

1.1 海域使用权立体分层确权概念、内涵需拓展和深化

目前关于海域使用权立体化配置模式主要有基于海域物理空间的分层确权和基于海域功能用途的立体确权两种模式。前者是对同一海域不同空间层次利用分别开展使用权确权的过程。根据使用所处的空间层次，常将海域使用权分为水面上方、水面、水体、海床、底土及综合使用权等类型。后者并非以简单的空间区域划分来确定权利范围，在“一类功能用途、一项权利” 的原则下，以海域功能用途为核心设置海域使用权，依据海域功能用途的异同划分类别。

尽管分层确权模式与《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）较相协调且理论上也易于被理解，但在实际操作中尚缺乏全面、深入的理论指导。部分学者认为该模式不能有效地解决海域资源综合利用中的复杂关系，实质上仍是对海域资源使用权的物理空间维度量的切割。但事实上，这是对分层确权理论浅显的解读，分层确权模式强调的是海域空间的多层次开发利用，而非是对海域物理空间的简单分割。

另一方面，随着用海类型和方式日益多样，即使在同一分层空间也可能存在不同主体分别从事不同类型且互不排斥的用海活动。从此角度出发，基于海域功能用途的立体确权模式，更符合海域立体综合开发的管理需求。但该模式可能导致多个海域使用权用海空间范围的重叠，若权利界定不清，或引发权属纠纷，增加海域监督管理的难度。

综上分析，从当前海域使用管理现实需求出发，必须要拓展和深化海域使用权立体分层确权的概念及内涵。海域使用权立体分层确权系在同一海域多层次利用中，对基于特定功能用途所占用的特定海域空间开展使用权确权的过程。其主要包括以下两点内涵：一是分层确权范围可涵盖海域水面上方至底土中的一个至多个空间层次，即海域使用权的客体为特定的海域三维空间，不限于某一层次范围；二是在分层确权的空间范围内，可存在两个及以上不同性质或用途、但功能兼容的用海活动，即分层确权的用海主体可为两个及以上的组织或个人。

1.2 海域使用权立体分层设权的基本原则和考虑因素

为加强海域分层确权管理，海域使用权立体分层设权应遵循以下几点基本原则：①生态、公益优先。即同一海域各层次空间资源优先供给生态保护、公共利益用海。②效力优先。即对于同一海域各层次的确权用海，一是后确权的用海需取得先确权用海权利人的同意，避免对后者正常活动带来明显不利影响；二是剩余未利用空间资源优先供应先确权的用海权利人，以便于海域使用管理。③效率优先。即面向市场时，同一海域各层次空间资源优先供给空间利用率高、使用周转率高和对周边资源环境、其他用海影响较小的用海活动。

在海域分层使用权初始配置时，还需考虑不同用海活动使用的海域空间及时限。为避免过多的外部效应，在产权初始配置时，应将用海活动使用的海域空间、时限相近的用海活动设置于同一海域，以免同一海域空间范围内某一用海活动结束后对其他用海活动造成明显的负面影响，提升海域空间资源的整体利用效率。此外，具有协同效应的用海项目尽量设置在同一海域空间范围内的不同层次，这不仅有利于它们优势互补、共同合作，而且也有助于减少用海活动权利主体之间的矛盾或影响，形成共同发展、进步的局面。

2 海域立体分层确权管理配套制度设计

2.1 海域立体分层确权面临的困境

当前我国海域使用权立体分层确权在法律制度上还存在一些不足，与海域使用立体分层管理现实需求不匹配，亟待加强规范和完善。

2.1.1 海域立体确权相关法律滞后乃至缺位

《物权法》指明海域使用权是一种用益物权，但为概括性规定而无明确界定，更未从海域立体使用维度考虑分层设立海域使用权。而《海域使用管理法》虽在法律层面给出了海域使用权的概念，但缺少从物权角度对海域使用权内涵确切的界定。简言之，尽管相关法律提出或明确了海域空间权益，但国家和地方层面目前均未出台相关管理规定，海域“三维”空间资源开发利用在权属、权能、权利管理、技术标准等方面仍存在法律层面的缺失，导致在海域立体确权管理时无法可依、无据可循。

2.1.2 海域三维产权界定不清

海域立体多层次开发必然产生海域资源三维多层产权，即将海域资源在立体空间分层，并对每一层海域资源性资产展开产权界定。然而，我国目前尚未构建完善高效的海域空间三维产权制度。《海域使用管理法》规定海域范围是水面至底土的立体空间，但未明确其三维立体空间的权限范围。此外，该法注重海域使用管理，对海域使用权相关民事权利规范欠完善。这一现状，致使当前海域空间资源在开发利用中出现产权配置效率不高、产权流转不畅、产权保护不力、使用过度与不足并存、供需形势严峻、利益主体间矛盾冲突等现象。

2.1.3 缺乏合适的三维海籍登记模式

海域使用权立体分层确权需配套三维空间海籍管理制度。现行《海籍调查规范》没有明确海域单元垂向空间范围界定的方法。而将现行海域管理制度中宗海界址的平面“四至坐标”方法提升为立体“八至坐标”，则因技术难度大、成本高，且水面、海床垂向空间范围处于动态变化中，导致用海活动宗海界址也呈现动态变化特性，使得该方法在实际操作中不可行。

除上述几点外，还需加紧构建和完善海域有偿使用配套制度、使用论证制度和使用权准入制度，以更好地开展海域使用立体分层管理。

2.2 管理配套制度设计

2.2.1 建立和完善海域空间三维产权法律制度

建立和完善海域空间三维产权法律制度是海域空间资源立体开发利用亟待解决的首要问题。目前，国内相关法律制度尚未对海域三维产权进行明确界定，亟须在《物权法》的基本框架下，改进海域使用权用益物权规定，并充分吸收和借鉴国内外海域开发利用实践和立法经验，以构建和完善海域空间三维产权相关的法律制度，为促进我国海域立体开发利用、妥善解决用海纠纷、平衡各方利益搭建良好的法律制度平台。适时修订《中华人民共和国海域使用管理法》，补位水面上方空间管理，在空间上界定海域使用权分层确权范围。

2.2.2 逐步建立以三维海籍为基础的海籍登记制度

（1）试点阶段。可采用简单易行的“界址点平面坐标+所在层位信息（单层或多层）+用海高程描述”的方法尽快落实登记。

（2）过渡阶段。海域使用权登记分平面和立体两种模式。平面类空间（水面、海床）海域使用权登记按现行“界址点平面坐标+统一高程或深度”方法。立体类空间（水面上方、水体、底土）海域使用权以“界址点平面坐标+界址点平面坐标内网格化加密控制点坐标+高程或深度”方法登记。高程、深度分别基于1985国家高程基准和当地理论最低潮面。

（3）长远目标。统筹考虑宗海界址点、界址线及其高度、深度要素，构建三维海籍管理模式，以满足将来海域空间资源高强度立体开发利用的管理。建立三维海籍登记制度的前提是完善《海域使用分类》《海籍调查规范》《宗海图编绘技术规范》等相关技术标准，如新增电缆管道、跨海大桥等立体交越用海立体空间的界线界定、面积和体积量算及重叠的宗海内部单元绘制等内容，为立体确权用海界定、量算、宗海图绘制等提供规范依据。此外，探索以用海体积替代用海面积的宗海界址界定方法。海域三维信息并非简单地通过二维海域图形“拔高”生成，唯有明确“宗海内部单元”各产权体的信息，才能构建真正意义上的三维产权体的海籍模型。这不仅涉及建模对象的几何模型，而且还需维持各几何实体间的拓扑关系。因此，应选取合适的几何和拓扑模型来精准模拟与表达现实世界中的三维海籍实体。

2.2.3 完善海域有偿使用配套制度

海域有偿使用制度是在市场经济条件下，依法维护国家海域所有权、保障海域使用权流转、实现海域空间资源配置优化的重要举措。一是完善同一海域不同主体海域使用权的出让、转让、抵押等配套制度，设定主体约束条件，以避免主体间产生冲突或不利影响；二是遵循市场经济规则，制定和完善海域使用权立体分层确权配套法律制度，如海域价值评估制度、经营性用海招标与拍卖制度以及海域承包、租赁经营制度等。

2.2.4 优化海域使用论证制度

海域使用论证制度是依法、科学用海的基础，更是进行用海许可审批决策的重要依据。针对同一海域不同空间层次的用海申请，须对宗海界定、利益相关者、海域使用论证等级判据等内容予以必要调整和优化。在论证中需增加海域立体使用兼容性、协调性、海域资源环境承载力或适宜性等分析，明确海域使用权立体分层确权的利益相关者分析、开发协调性分析和宗海图绘制等具体要求，在满足海域资源环境承载力的前提下，保障海域空间资源立体分层、合理高效的利用。

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信息来源：《海洋开发与管理》；广东省海洋发展规划研究中心

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