城市更新｜“创意之都”伦敦的文创产业用地之困

中国的城市更新正在从单纯改善居住环境向产城融合的新社区演进。近些年，中国很多城市都在探索工业用地更新的新模式。
以广东为例。2018-2019年，广州在工业用地（M类）中增加M0用地（其他城市也称M4、Mx、M+等），以满足产业转型升级需求。它是融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等新型产业功能以及相关配套服务的用地。但在2019年《城乡用地分类与规划建设用地标准（报批稿）》中并没有出现。而且它是否真能促进城市更新的核心转向产业的回归，现在还是未知数。
英国是工业革命的先行者，很早就在城市产业空间更新上进行了一系列的尝试。与中国相比，英国土地分类中的“U100”（工商业Industry and Business，全文用“产业用地”/“产业空间”指代这一土地使用类别）更容易鼓励老旧工业用地的办公化转型，但它在实际应用中也面临着诸多问题。
他山之石可以攻玉，伦敦的经验或许能为中国城市的工业空间更新带来一些冷思考。

英国的土地分类有土地使用（Land Use）和土地覆盖面（Land Cover）分类两种，其间的差别类似于中国的国土分类和建设用地分类。更多的对比细节请看文末附表。

土地竞争加剧，租金上涨
在过去的20年里，伦敦释放了近600万平方米的产业用地，约占总产业空间的23%（含改造后空间）。2001年，伦敦的产业用地空置率为16%，但十年后锐减到了4%，甚至低于根据Savills统计出的伦敦市区6.5%的办公空间空置率。产业用地需求激增，导致租金和土地价值急剧上涨。

2020年英国产业用地上的各种产业比例。需注意英国的分类与中国的建设用地分类非常不同。数据来源：Knight Frank智库

十年间英国产业用地平均租金上涨比率（以2010年1月为基准100%）。数据来源：Knight Frank智库

2015年伦敦产业用地分布，其中蓝色为战略用地，橙色为重点用地，紫色为非指定用地。近些年来的产业用地全部从蓝色中释放出来。 资讯来源：maddisongraphic

伦敦四大板块2020年产业用地平均价格（单位：百万英镑/英亩，约516.7万人民币/平方公里）。资讯来源：Statista

在伦敦的一些地区，产业用地价值已经飙升至住宅用地价值之上。虽然高产业用地价值可以减缓工业场所在疫情期间的整体损失，但只有更高价值的产业才能受益——例如物流点或数据中心。其他无法承受更高租金的企业，如小型创客空间或作坊，将被驱逐出市中心。
强社交属性的文创产业需要邻里
工业遗产建筑在英国很容易被改造成国家艺术画廊或豪宅，但城市仍然依靠关键的基础设施来运作并支持其居民和企业的日常生活。随着城市经济的发展，许多传统工业形式已经改变，或让位于其他类型的产业。例如“最后一英里”的服务中心和地下厨房，满足了消费者对超方便食品和外卖日益增长的需求。
因此在探讨“产业空间”时，需要将传统二产（含仓储和物流）与以文化创意产业为代表的另一些产业分开。虽然它们可能都选用原先的工业空间进行生产。某些产业活动的性质确实意味着它们需要特定类型的工业场所，这些场所与区位关系更为密切。例如，大型制造和物流业务需要维修区、装卸区、堆场空间、通道，和从重型货车到电动货车等车辆的停放区。一些活动需要昼夜不停地进行，更难坐落于住宅区附近，因此被隐藏在社会的视线之外。但第二类产业的兼容性更好，并且不一定远离居民和城镇中心。如打印店、面包店、汽车维修和洗衣店，都坐落在城市的大街和住宅区。例如，在伦敦金融城“一平方英里”旁边的“制造业一英里”区，也就是传统意义上代表了工人阶级“东区”的偏西部分，包括哈克尼和陶尔哈姆莱茨，制造已经深深嵌入到住宅和商业区中。

“制造业一英里”所在区域拥有大量工业革命时期老建筑、零散却大面积的公共绿地（当年正是为工人阶级可以享受资产阶级郊游而诞生的“平替”）、以及点状分布的产业用地。图片来源：Cities of Making（CoM）2021年东伦敦案例报告

“制造一英里”中的主导产业。资讯来源：CoM2021年东伦敦案例报告

各类产业在“制造一英里”中的分布。资讯来源：CoM2021年东伦敦案例报告

这些产业的生产过程大多是无污染和安静的，产业彼此之间以及与当地居住社区接近，能够使其活动多样化——对于伦敦而言就是文化和种族的多元化。实际上这种多元化的源头是工人阶级作为一个整体形象认同的内部延续，因此直到英国刚脱欧的时候也并没有外溢至身份政治的面向。
同时，它们的生产行为也模糊了制造、销售、设计和培训之间的界限，是英国政府从1997年“酷英伦（Cool Britania）”以来重点扶持的产业形式。但微薄的利润和超小的体量对产业用地的升值更为敏感，对社交和宣传活动的依赖性更大，面对新冠疫情也更为脆弱。
散装的文创产业，利益无人代表
尽管在产业用地上发生的活动对社区活力至关重要，但它们并不总能得到社区居民的理解。甚至一些专业人士和决策者，也可能没有意识到相关行业的变化和新趋势。虽然新的产业引入了更大的就业灵活性，但它们在类别上的模糊性也给规划从业者带来了新的挑战，即如何定义其是否适合现有土地使用分类。

文创产业主要分布在U090和U100，有可能外溢至U040休闲游憩和U080社区服务两大类。

对于伦敦而言，各个专门行业中都有组织代表各自的利益发声，影响政策制定和规划落实。例如英国时尚和纺织组织（UKFT, United Kingdom Fasion & Textile）试图将时装制造商聚集在一起，解决威胁产业稳定和促进增长的常见问题，并在贫困地区创造就业机会；还有一些组织可以代表相关企业进行官方游说，例如伦敦工商会可以为各种部门和规模的企业提供发声机会，也设置了行业考核标准，例如伦敦计划中的公开考试便有他们的协助。然而，这些大型的行业代表性机构在参与规划决策时很少被问及产业用地的问题。
2017年，大伦敦管理局成立了工业和物流探测委员会，混合了传统工业和文创相关产业，由从业者、商业代表、学者以及规划和房地产专家组成联盟，独立审查和回应伦敦规划草案中的产业用地政策。它可以在使用产业用地的不同利益相关者之间建立集体声音，并且应该发挥持续的作用——但因为董事会最后一次活跃是在2018年，并且由于产业活动过于多样，传统和新型产业混杂，大多数还由微型和中小型企业组成，他们之间也很难达成共识。因此，目前实际上并没有组织专门代表伦敦的产业用地用户，尤其代表整个文创产业的集体利益来发声。
伦敦对中国城市更新的启示
伦敦工业用地在城市更新和产业重置后面临以下三个主要问题：地价飙升、产业门类间差别大，以及无法形成影响政策制定的集体声音。与中国相比，英国的土地分类更加支持工商业用地的相互转换，但现在中英城市在工业用地城市上的难点非常类似。所以就算中国的建设用地分类中多了M0这一灵活的种类，也未必能够解决实际问题。
一方面，中国城市内部产业空间的供给和需求方面同样存在着因地价导致的供需不匹配问题。如上海市杨浦区和宝山区，原本拥有大量厂房，在“腾笼换鸟”之后面临的一大尴尬是空间的有价无市。改造成本令租金高企，而以小型创意手工业和小微文化展演等为代表的创意产业本身利润较为单薄，对租金和社区生活氛围极其敏感。结果便出现了工厂改造后的目标是文创产业，但又难以吸引付得起租金且业态“合格”的企业，最后导致一些厂房空置，另一些变成电商分销中心的仓库。过去大规模城市化时代的职住分离的阴影，依然盘旋在混合和多元化使用土地的城市的上空。
另一方面，虽然各种规划中反复强调鼓励文创产业的发展，但这些小型企业的真实需求并没有得到很好的研究。而且与英国类似，它们有可能也难以形成一个整体的声音并且影响决策——最后可能通过的还是“向权力阐述真理”这一传统的知识分子路径，而非整个产业链上下游的共同利益驱动。而决策者对“文创产业”的定义又有多少臆想以及“依照西方的葫芦画本地的瓢”的理想主义？最终会不会因为文创产业难以落实，而寄希望于大型垄断性的高科技和金融产业以推动产业升级目标，甚至导致地价的进一步上涨，从而压缩真正有活力的小型创意产业的生存空间？这些都需要进一步的研究和探讨。
附：