区域竞争下，“穷县”昆山的“逆袭之路”

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前言

1978年,昆山是一个典型的农业县,长期以来一直是苏州下辖8县中最贫穷的地区,所以常被称作“小八子”。

改革开放以来,诸如昆山和东莞等一众“天赋平庸”的县市从激烈的区域竞争中脱颖而出,跃升成为区域产业发展中的佼佼者。为什么“穷县”能够逆袭?作者通过引入地方政府发展能力异质性视角,重点探析城市产业治理能力与区域产业发展之间的因果关系和因果机制。作者界定了城市产业治理能力的三要素:政策供给与获取能力,稀缺资源集聚能力,以及项目运作能力。在实证部分,基于江苏昆山的实地调研和地方官员访谈数据,采用单案例研究策略和过程追踪法,作者剖析了昆山政府的产业治理能力之三要素在产业发展的各阶段所扮演的角色。研究发现:(1)突出的城市产业治理能力,是地方政府推动产业集聚发展和转型升级的重要地方制度变量;(2)产业治理能力分别通过要素价格效应和发展权限效应两条因果机制作用于区域产业发展。本研究有助于揭示产业发展的地方制度基础,拓宽地方政府行为的发展能力视角研究,并将产业治理纳入中国城市治理的研究议程。

区域产业发展的成效由何来决定?针对这一问题的回答,不仅有助于深入探究中国“行政区经济”体制下的产业集聚发展规律,更有助于从中观层面来重新审视中国经济奇迹的理论命题。学界的已有共识是,中国的区域产业发展离不开制度因素的深刻影响,尤其是地方政府在其中所起的重要推动作用。以财政分权理论和官员晋升锦标赛理论为代表,已有理论均强调了推动辖区内的产业发展和转型升级,是地方政府展开区域竞争的核心内容。上述地方政府行为理论可被概括为行为激励视角,其隐含的理论推论是,地方政府推动产业发展行为的制度激励,直接决定了区域产业发展的成效差异。

然而,地方政府理论的行为激励视角,真的能完美解释区域产业发展的成效差异吗?本文认为,其中的一个重要挑战在于其难以解释改革开放过程中层出不穷的“穷县逆袭”现象,典型如昆山、东莞、温州、义乌等地。首先,也是最重要的是,在全国统一的干部管理和财政分权制度下,官员晋升激励和地方财政收入激励并不具有显著的地区异质性。这意味着,与周边县市相比,逆袭地区的地方政府面临着相近的区域竞争压力。

因此,相同的行为激励又为何呈现出产业发展差异?其次,与周边县市相比,逆袭地区并不具有突出的区位优势和要素禀赋优势,而且往往面临着更为恶劣的初始发展条件。在相邻区域范围内形成了天然的“实验—对照”组合,便很好地消除了区位论、要素禀赋论等一系列经典的竞争性理论解释。简言之,区域经济竞争自然会型塑区域产业发展的成效差异,但若按照区域竞争的优胜劣汰逻辑,“天赋平庸”的地区难以在竞争中取胜。

江苏昆山无疑是区域经济竞争中“逆袭者”的代表。昆山与周边的常熟、张家港、太仓、吴江等县市的经济竞争,恰发生在素以发展外向型经济著称的苏南地区,可谓是县际竞争模型的样板地区。改革开放之初,昆山是苏州地区下辖8县中最贫穷的农业县,无论区位条件或资源禀赋,在众多相邻上海的江浙县市中均没有突出的比较优势。然而,在改革开放40年的历程中,昆山不断实现对周边县市的经济逆袭,完成了从苏州下辖县市中的倒数第一到正数第一的飞跃,自2005年起已连续15年蝉联全国百强县之首。

昆山的GDP从1978年的2.42亿元,增长至2017年的3520.35亿元,年均增长20.5%,常住人口城镇化率达到72.78%,2摇身一变成为大陆台资企业集聚高地和现代化制造业强市。

改革开放以来,昆山的产业发展过程可以划分为三个阶段,分别为工业化起步阶段、产业规模扩张阶段,以及产业转型升级阶段。

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工业化起步阶段(1978—1988年)

1978年,昆山是一个典型的农业县,长期以来一直是苏州下辖8县中最贫穷的地区,所以常被称作“小八子”。

从经济数据看,1978年,昆山县的GDP为2.42亿元,排在苏州市各县末尾,农业人口占比达89.6%。据昆山退休官员回忆,“那个年代,领导作报告时,大部分都讲农业……1980年代初的昆山,没有外来企业,最大的厂就是化工化肥厂”。

这里所提及的寥寥工业基础便是国有和乡镇企业。

改革开放初期,昆山县政府将推动工业化的重任寄托在了乡镇企业上。然而,存在几个关键性因素制约着乡镇工业的发展:资本从哪里来?原材料供应和产品销售渠道从哪里来?一方面,资本来源的问题可以通过地方性银行的贷款予以解决。另一方面,原材料供应和产品销售的问题则受限于既有体制。由于全国性统一市场尚未建立起来,原材料和产品的流通在各省份之间仍然处于分割状态。为此,昆山政府积极通过建立各种形式的横向经济合作,以盘活本地区的乡镇企业发展。在这过程中,昆山政府的产业治理能力得到了充分体现。

其一,昆山政府帮助昆山乡镇企业寻求跨地区合作对象,体现的是项目运营能力。上海是昆山对外横向经济合作中最为密切的合作方,这部分得益于昆山邻近上海的区位优势。1986年,昆山建立了303个经济合作项目,其中通过与上海的经济组织建立的合作项目达187个,占到总数的61.7%。但在计划经济时期所惯常的区域行政壁垒与市场分割格局下,与上海的合作并非是一个自然而然的选择。时任昆山县副县长吴克铨曾在国家计委工作过,是他当时主张“向东看”,要依靠上海。

据昆山的退休老领导回忆,“吴克铨帮忙找了上海,建立了联系和走动,(促使)有些项目来昆山”。

与此同时,昆山还积极寻求与中西部“大三线”地区国营厂的横向联营,而这更体现了地方政府的主观能动性。例如,重庆的红岩汽车厂是个军改民用企业,生产了很多产品但却积压在仓库,其党委书记陈世生是昆山人,计划到上海开辟汽车销售市场,最后也与昆山政府一拍即合,开展横向联营——重汽提供汽车底盘,昆山分厂负责改装。此后,重庆、四川、贵州、江西的许多军工企业和国有王牌厂,纷纷在昆山建立分厂,与昆山进行联营合作。产业项目的从无到有,为昆山工业化起步阶段的产业集聚奠定了重要基础。

其二,昆山政府帮助乡镇企业发展解决了人才资源问题,展现了资源集聚能力。例如,在与上海的横向联营过程中,上海的国营厂也面临着技术改造的任务,“有些工程要迁移,一些老技术人员退休,昆山是最好的点,星期一(到昆山)上班,星期五回去(上海)”。

昆山与上海形成了这种紧密的技术人员合作联系,被称为“星期天工程师”现象。在当时,昆山县领导具有非常开放的人才理念。昆山退休老领导也谈到,“昆山真正的改革开放,是1985年以后,比较注重吸引外面的人才。1982年我到昆山后,在工厂待了2年,1984年到经委去。当时中央提‘干部四化’,昆山也需要大量年轻干部。我在四川是副科长,来昆山当副厂长,没过几个月就到另一个工厂当厂长,再后来是当经委副主任”。

这也可以看出昆山对外部人才的重视和重用。据统计,在吴克铨任县长的6年时间里,昆山先后引进了1300多位人才,加上分配的大学生,共达3000余人。这些外部人才对于昆山的工业化过程,尤其是后来率先发展电子信息产业起到了至关重要的作用。

其三,昆山政府探索园区经济发展模式,展现了区域政策创新和供给能力。早在1982年,与上海合办纺织联营厂后,昆山县领导就开始筹划,要建立一个能够吸引大型项目落户的经济开发区。一个直接原因在于,这一年吴克铨到广东蛇口考察参观,受到了强烈的内心冲击,“我们就是要建像蛇口一样的开发区”。由此开启了昆山自费办园区的探索之路。1984年8月,昆山县领导从县城东边的老工业区划出一块3.17平方公里的土地作为工业区。自费筹建开发区,意味着没有国家的优惠政策,开发区的经营发展完全得依靠昆山自己的力量,同时还将面临一定的政治风险(注:地方政府无权开办开发区)。开发区的首期经营面积达到3.75平方公里,并且很快达到了“通车、通电、通信、通给水、通排水”的“五通”要求。到1986年,园区面积又扩增至6.18平方公里。由此可见,昆山政府极早地意识到创办开发区对于推动工业化和城镇化的重要意义。事后证明,昆山的开发区之路为其吸引大型外资企业和发展外向型经济,起到了关键性的助推作用。

总体而言,昆山政府通过抓住上海国有企业向外拓展,以及“大三线”军工企业转产民品的机遇,积极开展横向经济联合,开启了工业化的起步阶段。1978年,昆山的工业产值仅为2.82亿元,到1985年已达16.21亿元。

昆山的乡镇企业发展,迅速提高了非农就业比例,也促进了城镇化进程。1986年,国务院批转民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》,为取得工业化发展成效的农业县设市创造了政策条件。1989年,昆山县“撤县建市”,升格为一个以工业发展为主的县级市。

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产业规模扩张阶段(1988—2006年)

昆山县政府自费创办开发区,为其乡镇企业横向联营的项目落户提供了产业发展空间。当然,昆山也并没有因发展乡镇工业,而放弃对外开放。随着强大的乡镇集体经济顺利推动江苏的工业化进程,也促使江苏不得不加快对外开放步伐。这主要是因为,在港澳资企业的技术支持下,广东和福建的出口加工贸易发展,使得其产品在市场上的竞争力迅速上升,并冲击了江苏和上海的国有与乡镇工业产品的市场份额。这在客观上倒逼江苏要迅速启动出口导向政策

。通过对广东和福建的经济考察,江苏省政府也意识到,必须要为外资企业营造良好的投资环境和优惠政策,才能顺利发展出口加工贸易。

为此,从1986年开始,江苏省政府制定了若干经济条例,让外资企业享有各种特殊优惠政策。例如,在分配原材料和资金资源时,省政府给予外资企业高度的优先权,地方政府部门被要求不要给外资企业分派和其他企业一样重的负担。在这过程中,昆山政府的产业治理能力,在其发展外资经济的过程中扮演了至关重要的角色。

其一,昆山政府针对“三资企业”项目的引进和落地帮扶,展现了项目运营能力。昆山自费筹建的开发区,成为其发展外向型经济和落实“走向世界”战略的重要平台。据当地干部称,“‘走向世界’是昆山的一位老干部提出的,曾经当过周恩来的秘书,回到家乡时提的”。

1988年,昆山引进的日本苏旺你手套有限公司,成为江苏省第一家引进的外商独资企业。根据干部回忆,“当时,工行的一个副行长,在苏州开会,听到日本老板要办一个高档的手套厂。向吴市长汇报,马上去看,不错。所以,机遇很难得。这个企业一落地之后,苏旺你公司的朋友,一个带一个,都过来了”。

在此过程中,昆山领导通过其高效的服务赢得了这一项目,据干部李开荣回忆,“昆山仅用了三个月的时间就办妥了全部手续,苏旺你公司在昆山顺利开业”。牧田、禧玛诺、捷安特等,这些早期来昆山投资的企业大多受到苏旺你成功落户的带动。“

此后,台湾企业也过来,通过香港的关系。出让土地也成功了,台湾企业也知道了,不断来昆山集聚,因为他们到其它地方投资失败的多,所以很多愿意过来,一个接一个。加工型企业、制造业企业、大企业,高新技术企业,逐渐发展起来。”这种“以商引商”的招商思路,一直贯穿于昆山的外向型经济发展中,同时也是昆山政府发展外向型经济的制胜法宝。

需要特别指出的是,在出口加工贸易模式上,昆山并未选择东莞“三来一补”模式,而是大力引进“三资企业”,尤其是外商独资企业。这在当时遇到了不小的意识形态阻力,据时任昆山县经贸委员会的干部回忆,“昆山县领导决定引进外商独资企业的决定在当时是非常‘大胆’的,省市领导提出质疑,担心怎么能把一家公司的控制权全部交给了外方。昆山领导跑苏州、南京和北京,不断游说劝说,‘成立外商独资企业,不占用中方资金,可以创汇,还能解决劳动力问题,又有税收……’,最后才得到批准”。

事实上,在引进外资阶段,昆山便开始与周边县市拉开差距,而这恰与昆山政府较强的项目运作能力密不可分。

其二,昆山政府探索国有土地有偿出让来盘活土地资源,展现了资源集聚能力。与东莞的土地出租模式不同,昆山采取的是土地出让模式,以此来稳定外资在本地的落地生根和集聚发展。据昆山前官员回忆,由于苏旺你等外资企业往往是“两头在外”的出口加工模式,加工环节的利润很薄,不仅昆山本地企业不够去合资,而且即使合资所得的利润分配结构也不合理。因此,昆山领导鼓励外商投资,并采取出让土地的政策。在20世纪90年代初,昆山的“土地有偿出让”模式,走在了全国前列。

这一模式,在昆山吸引台资企业集聚方面起到了重要作用。据昆山干部的说法,“台湾首先去广东,第一波登陆,大多数企业是‘三来一补’,广东经验是造好厂房,每年收租。这些台资企业想到内陆来,我们昆山的模式不是租厂房,而是批土地,企业自己造厂房。这个说明,他们要在大陆站住脚跟,要有土地出让。昆山的‘三来一补’比较少,都是台资企业自己进口原材料,自己出口。昆山的政策稳定,台资企业在昆山才开始”。22国有土地的开发与盘活,体现了昆山政府的政策创新和资源集聚能力,同时也促进了外商独资企业、台资企业的快速集聚发展。

其三,昆山政府积极为其自费工业园区“正名”,展现了政策供给与获取能力。经过若干年的发展,脱离于国家序列之外的昆山自费开发区迅速取得了突出成绩。到1990年底,其经济实力已经跻身于全国14个“国批”开发区的第3位,仅次于广州和上海闵行开发区。

然而,由于“名不正言不顺”,无法享受国家相关的财税优惠政策。于是,昆山领导干部决定“为开发区正名”。1987年11月,“总书记视察昆山,提到了我们一个新区(注:当时不敢叫开发区),他说:‘你们那个是自费开发区嘛。回去以后,凡是中心城市搞自费开发区,你们研究一下,给个什么政策’”。有了国家领导人的支持和背书,加上苏州籍时任全国人大常委会副委员长费孝通先生的重要支持,昆山开发区加快了“正名之路”。

在1992年邓小平“南巡讲话”之后,昆山开发区正式列入国家级经济技术开发区序列。获得国家正名后的昆山开发区,伴随着1992年后的新一轮改革春风,进一步展现了更为强劲的吸引外资和产业集聚能力。当年昆山在北京、上海、香港等地举办的招商洽谈会取得了丰硕成果,据昆山干部回忆,“此后台资企业的龙头企业开始进入昆山,例如,台湾玻璃、统一、捷安特,等等”。

总体而言,在20世纪90年代至2000年初的产业规模扩张阶段,昆山政府紧紧抓住经济全球化的重大外部机遇,发挥其较强的产业治理能力,推动了地区工业化进程。昆山逐渐成为港澳台商投资,尤其是台资企业集聚重镇。分别于1992年和2000年获批的国家级经开区和国家级出口加工区,极大吸引了行业龙头企业的入驻,促进了电子信息制造业的集聚发展和出口快速增长。

到1999年,昆山电子信息制造业的工业产值占比达到14.9%,成为主导产业。2000年以后,昆山的出口总额迅速增长。到2004年,昆山全市的出口总额超过100亿美元大关;2006年,又超过300亿美元大关。到2005年,昆山便成功问鼎全国百强县之首,实现对周边县市的完美逆袭。

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产业转型升级阶段(2006—2017年)

2006年国家提出自主创新战略以后,昆山政府加快推进产业转型升级,推动台资企业转变其代工模式。然而,昆山在诸多方面均受到其县级行政级别的掣肘。尽管昆山享有省直管县试点权限,但在经济社会发展权限方面的自主性仍然较弱。例如,中国建设银行昆山分行领导谈到,“与苏州分行相比,昆山分行是一家二级分行,因此在授信权限和授信金额上都更低一些”。27昆山政府在区域政策供给、稀缺资源集聚和高端项目引进上均面临着难题。但在新的发展阶段,昆山政府仍然展现了较强的产业治理能力。

其一,昆山政府持续推动园区政策创新,展现区域政策供给与获取能力。2006年以来,昆山一直致力于如何通过区域政策创新来突破自身行政级别不足的限制,其核心策略是借助中央政府的区域政策来给自身赋能。

一方面,昆山通过创建国家高新区来打造城市创新空间。2006年,在国家颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》同年,以技术密集区为基础的昆山高新区被批准为省级高新区。此后,昆山高新区在吸引外资企业入驻方面进入了快车道。到了2010年,由于受到国际金融危机的冲击,中央批复了26家国家级高新区,昆山高新区位列其中,同时也是第一家县级市获批的国家级高新区。2010年以来,昆山国家级高新区获得了更为迅速的发展。到2015年,高新区实现GDP达638亿元。截至2015年底,昆山高新区已经在机器人、智能制造、装备制造、机密机械、小核酸、生物医药等新兴产业形成集聚,并培育高新技术企业200多家。

另一方面,昆山以台资经济为依托,争取中央优惠政策直通道。对于昆山政府而言,台资经济无疑是昆山经济的主心骨,如当地干部所说,“产业转型升级,还是以台资企业为主。未来10年,台资还是会占主导。要想办法让台资企业在昆山落地生根”。

为此,昆山政府希望通过打好“台商牌”来“戴帽子”,进而为台资企业争取更好的政策待遇。2011年,昆山是苏州市唯一一家被纳入江苏省省直管县(市)试点的3个县(市)之一。借助该政策,昆山享有更大的地方财政自主权和经济社会发展权限。而绕开地级市的部分限制,也为昆山接下来向中央争取区域政策奠定了重要基础,这便是2013年设立的昆山深化两岸产业合作试验区(以下简称“昆山试验区”)。

昆山试验区可视为对昆山既有产业发展与创新平台的空间重构。在政策规划范围上,昆山试验区几乎覆盖了昆山的大部分地区,这极大地克服了昆山县级行政级别的限制。在领导机制上,昆山专门成立“试验区推进办”,直属于市政府。昆山干部介绍说,“一开始,该办公室设在发改委(发改委牵头,临时办公),后来进一步实体化,抽调各个部门的工作人员,十几个人,常态化负责该项事务。推进办组长是两个副市长”。

管理机构的实体化,体现了昆山政府对试验区及其政策供给能力的高度重视。

昆山试验区的一项核心政策创新是“部省际联席会议”。根据该制度,每年由国家发改委牵头联合各相关中央部委,并联合江苏省和苏州市,共同为昆山“定向”解决政策创新问题。在昆山试验区的“帽子”下,昆山政府向上索取并推动了一系列的区域政策,以推动台资企业转型升级,以及培育本土民营企业及其自主创新能力。

例如,借助获批的“台资企业集团内部双向借贷”政策,台资企业可以通过台湾的集团公司内部之间进行借贷。同时,该政策还可以帮助回流在台湾的人民币(达3000多亿元),且让昆山成为两岸人民币流动的金融节点。

再如,昆山综保区开展增值税一般纳税人资格试点,解决了台资企业出口转内销的重复征税问题,进而帮助台资企业更好地开辟大陆市场并建立自有品牌。

其二,昆山政府持续创新产业政策和创新政策,展现出创新资源集聚能力。步入产业转型升级阶段,人才政策及相配套的公共服务政策成为了重中之重。这主要是因为,创新型企业对地方营商环境的关注点已经发生了变化,昆山干部谈到,“企业非常关注地方政府对招商引资的项目是否重视、有研究(是否说内行话),若重视,则可预期当地政府对这个产业重视,这涉及到万变不离其宗,这个宗还是在土地价格、能否提供前期费用支持(如补贴支持设立研发中心),人才的个人所得税减免、人才公寓等优惠政策支持”。

具体到人才政策而言,“2008年,昆山推出《关于加快优秀人才引进与培养的若干政策》等政策文件,政府拿出每年财政收入的1%用于人才引进,财政力度很大。昆山的做法引起了跟风效应”。

此外,为了促进台湾人才引进,昆山也做了相应的政策创新:“一是引进力度大,‘一路绿灯’;二是对接两岸人才资质认定,承认台湾的人才资质;三是鼓励台湾人才到昆山办创新创业,给予相应资助”。

再如,为克服区域政策的零散性和碎片化,昆山政府于2015年制定了《昆山市“转型升级创新发展六年行动计划”实施意见(2015—2020年)》。该计划帮助构建了昆山的区域政策创新体系,如当地干部所指出的,“我们借助转型升级六年行动计划,把碎片化的政策,建构成一个奖励的政策体系(财政扶持政策),由财政局和转型办来定。根据往年的需求规模,(我们制定了)六年120个亿的财政奖励”。

其三,昆山政府开创产业链招商和培育思路,展现项目运营能力。2005年以来,昆山政府在昆山开发区内创设“园中园”,培育全国产业链最完整的光电产业集群,以打造“昆山自己的产业特色”。产业集群建设的关键在于龙头企业的培育。

其中,龙腾光电项目的设立,体现了昆山作为发展型政府构建光电产业链的能力。2005年7月,由昆山国资办所属的国创投资集团有限公司控股51%,台湾宝成集团参股49%的方式,成立龙腾光电项目,注册资本30亿元人民币,致力于薄膜晶体管液晶显示器(TFT-LCD)的研发、生产与销售。

围绕龙腾光电项目,一批产业链上下游的配套企业相继进入昆山光电产业园。例如,包括玻璃基板、彩膜、驱动IC、偏光片、背光源、整机、装备等上下游配套企业相继入驻园区,形成空间产业集聚。到2015年,光电产业园的工业产值达548亿元,实现了全国产业链最完整的光电产业集群的政策目标。

总体而言,在产业创新发展阶段,昆山政府借助一系列的区域政策创新来克服行政级别的政策资源限制,并取得了一定成效。首先,昆山的电子信息产业和装备制造业进一步得到集聚发展,产值规模不断上升。例如,台湾电子信息行业巨头仁宝、纬创和富士康等均在昆山投资设厂或增资扩建。据统计,“2015年,昆山市工业总产值达9000亿元,其中70%的产值是台资企业贡献的。昆山的主导产业是电子信息产业,(产值)占工业总量的60%,5400亿元”。

其次,昆山台企高新技术产业产值占规模以上工业比重也由2010年的37.8%提高至2016年的49.1%;到2017年,已有50余家台企在昆山设立了企业总部。

由此可见,地方政府的产业治理能力同样可以成功施展于台资企业和外资经济。

资料来源：叶志鹏，城市产业治理能力与区域产业发展——基于江苏昆山的案例分析，城市与环境研究. 2020,(03)