中和正道：园区平台公司的困境与突围

来源：中和正道管理顾问
作者：高级合伙人 邹学亮

开发区是地方政府为了促进产业集聚，实施特殊经济政策和管理手段的专属经济区域。经过40多年的发展，在我国已有一万多个大大小小的开发区。开发区已经成为带动地方经济发展的“火车头”，成为区域经济发展的重要支柱。

园区平台公司则是开发区实施开发建设、业务运营的主体。大多数开发区平台公司肩负着土地开发、基础设施建设、园区运营管理的重任，部分平台公司同时还作为投融资平台，肩负融资和产业投资的使命。

近年来，随着经济下行压力增大，国内产业的转型升级，城镇化步入新的阶段，原有粗放的经济发展模式难以持续，大多数开发区面临“二次创业”的挑战。

早在21世纪初，上海等地的开发区平台公司便已经谋划转型，如陆家嘴、外高桥等园区，平台公司就已经开始探索由土地批租转向投资高科技和物流等新兴行业。中央和地方政府也陆续出台一系列政策，引导、鼓励开发区平台公司改革创新、转型升级。

时至今日，越来越多的平台公司既要面临着转型升级的挑战，又要解决原有发展模式无法持续的难题。

一. 政企不分和政资不分，平台公司缺少发展的自主性

开发区都是由政府主导开发建设，真正实现市场化运作，由园区外地产开发商主导开发的园区较少。由于开发区是地方政府的派出机构，政府实质上是开发区的投资主体，也是平台公司资产所有权的主体。平台公司的战略规划、重要人事任命、财务审批、投资决策、业务运营等重要职能都要服从开发区的行政管理。平台公司的管理者与平台公司的发展没有太多的利益相关性，使得管理者对平台公司的发展并不关心。

平台公司没有充分的自主经营权，发展的积极性和主动性受到很大的限制，很难成为真正的市场主体。

二. 盈利手段单一，业务基础薄弱，难以可持续发展

开发区平台公司的主要业务可归纳为开发建设、公共服务、商业运营、产业投资等四种类型。

除上海等一线城市，绝大多数平台公司的业务运营基础普遍薄弱，开发建设业务占绝对比例。而开发建设业务又以政府准入的公益性项目为主，依靠财政返还弥补项目成本。商业地产开发项目存在投资金额巨大、回收周期长、建设成本高，短期内无法实现盈利的风险。而且随着开发区的土地资源、政策红利逐渐减少，仅靠地产增值的模式难以为继。

公共服务类业务盈利空间有限，而商业运营和产业投资等业务又缺少专业的商业运营、投资管理人才，平台公司业务发展基础薄弱，可持续发展的前景堪忧。

三. 债务规模大，融资渠道受限，还本付息压力巨大

大部分平台公司承担着为开发区开发建设提供融资支持的重任。长期以来，平台公司以政府信用为背书，执行开发区的融资目标，直接或间接筹集资金。持续滚动的融资支持，不断的扩大项目投资，导致平台公司普遍存在较高的存量债务，还款付息压力巨大。

平台公司存量债务过高，给地方政府带来较大的资金风险，但无法在短期内有效化解。另一方面，国家连续收紧对地方债务风险的管控，已经出台多项政策，规范平台公司融资管理，防范金融风险，剥离平台公司代政府融资的功能。

平台公司的融资渠道受限，“借新还旧”的方式难以持续，偿还存量到期债务的压力进一步加大。

四. 内部管理机制不健全，不利于市场化运作的开展

大部分开发区平台公司没有建立起完善的法人治理结构和内部运营管理体制，缺少相对完善的管理制度和流程。

组织结构、部门职责以及岗位设定也比较模糊，一人多岗的现象普遍存在。而且，由于缺乏专业技术和管理人员，许多业务无法正常开展，参与市场化竞争基本没有优势。

在转型升级、债务压力、市场竞争等诸多困难之下，现有平台公司运营模式已经难以为继。那么，未来如何实现平台公司的战略突围呢？

一. 把握机遇，制定战略规划，明确转型升级方向与路径

近年来，国家制定了一系列政策，如《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）、《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号）、《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、《改革国有资本授权经营体制方案》（国发〔2019〕9号）等，为全面深化开发区体制改革与平台公司转型升级提供了政策指引。

把握开发区发展趋势，抓住开发区转型升级的发展机遇，结合自身实际情况，制定平台公司的战略规划与转型升级路径。

平台公司作为开发区的投融资平台、开发建设平台、运营管理平台，与开发区的发展一脉相承，是开发区发展的重要载体。

开发区需要深化改革与转型升级重要机遇，平台公司应把握机遇，紧跟开发区的总体发展规划，从支撑开发区发展的角度制定自身的规划与转型升级路径，争取获得园区管委会的最大支持，以达到事半功倍的效果。

二. 打破政企不分和政资不分，最大程度实现自主运营

平台公司要作为独立主体参与市场竞争，需要在管委会层面获得支持。平台公司与开发区管委会之间的权责需要清晰界定，实现所有权与经营权分开，做到产权明晰、权责分明。

开发区管委会也需要转变观念，从领导思维转向伙伴思维转变，开发建设不再以单一的平台公司为主体，而是更多利用市场化、专业化的力量，引入专业化地产开发商作为合作伙伴，共同完成项目开发建设。

目前，实现平台公司独立自主运营的途径有以下几种：一是响应政策要求，探索国有资本授权经营制度，通过授权经营实现平台公司的独立自主经营。二是通过混改、PPP等方式，引入社会资本，推动平台公司的市场化转型。三是通过上市，实现向独立的市场主体转型。《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号）中明确提出，“积极支持符合条件的国家级经开区开发建设主体申请首次公开发行股票并上市”、“支持并购重组、股权融资等”，鼓励符合条件的开发主体引入社会资本及上市，促进其市场化运作，优化运营和管理模式。

通过上市运作，既有利于平台公司实现的市场化运营，又可以在短时间内缓解资金压力，是实现平台公司突围的较好途径。

三. 优化业务布局，多元化盈利模式

平台公司常见的业务包括基础设施建设、土地开发、公共服务、资产运营、园区服务、产业引导、金融服务等。长久以来，大部分开发区实现盈利主要依赖地产增值。随着土地资源、政策红利的减少，地产增值的盈利空间逐渐缩减。越来越多开发区转变盈利模式，从地产开发向资产运营、产业投资业务转型。由于公共事业、园区服务等公益类业务难以形成正向现金流，运营类、投融资服务等业务成为平台公司转型升级的重点，产业发展模式创新成为平台公司的重要任务。

打造产融一体的产业投资与产业服务体系，通过产业投资，投资、引导、服务产业发展，不仅有利于推动开发区产业结构优化升级，形成产业链集聚效应，而且利于提升平台公司自身的业务能力，打造核心竞争力，成为平台公司转型升级的必然选择。

四. 优化资源利用效率，提升融资能力，发挥国有资本的杠杆效应

管控政策日趋明确，平台公司的融资环境发生了较大的变化，需要进行相应的创新调整，以提升可持续融资能力。

一是平台公司依托政府间接的信用支持，例如合肥市政府根据平台公司承担的投资责任，建立持续的资本金注入机制，大大提升了平台公司的信用等级及融资能力。二是有效整合外部优质信用，强化公司自身信用。积极引入央企、大型国企、省级平台公司等优质信用主体，通过设立基金、成立合资公司、组成联合体等形式进行合作，提升整体信用等级，有利于获得大规模、低成本融资。三是平台公司利用自身的资源优势，推动资产及业务整合、重组，做大、做强业务，提升公司的盈利能力与融资能力。

五. 经营管理规范化和内部机制市场化相结合

建立现代企业制度，完善法人治理结构，制定科学的决策机制，完善的内部组织体系，清晰界定部门职能，优化岗位设置等，提升经营管理能力。

深化人事制度改革，强化人力资源管理职能，最大程度激发人员活力。完善的人事管理、薪酬激励、绩效考核管理制度，建立与市场接轨的招聘、选拔及考核制度。建立职业经理人选拔、聘任与退出制度和全员竞聘上岗制度。

完善绩效考核机制，打破平均分配，将目标责任分解落实到人。此外，还可借鉴国资国企改革的先进经验，探索建立超额利润分享计划、员工持股、项目跟投等风险激励制度。

综上所述，在新形势下，园区平台公司既面临着发展过程中的重重困境，同时也迎来创新变革和转型升级的发展机遇。

园区平台公司应从自身的功能定位出发，在开发区总体发展规划的指引下，最大程度的发挥国有资本的资源优势，创新发展思路，最终形成适合自身的可持续发展模式，推动地方经济和园区产业发展，最终成功实现战略突围。