“光伏+农业”用地“门槛”升高！

来源：【人民日报中央厨房-能言善道工作室】

目前，我国光伏产业蓬勃发展，对土地资源的需求激增。中国光伏行业协会数据显示，2021年我国新增光伏装机量5488万千瓦，预计2022年—2025年，我国年均新增光伏装机规模将达8300万千瓦—9900万千瓦。尤其是我国东部地区土地紧缺，而用电需求庞大，发展光伏要处理好光伏与土地之间的关系。

《中国能源报》记者了解到，国家能源局等多部门都曾发布相关政策支持“光伏+农业”等光伏复合项目的建设。该类型项目在正常发电的同时，还可以种地、畜牧、养林和渔业养殖，实现了一举多得。业内人士认为，随着光伏复合项目成为光伏产业发展的重点，该类型项目更需要加强规范引导，建立一套土地可持续管理体系，实现农业和电力的双赢。

项目开发建设受到鼓励

今年两会期间，全国人大代表、乐山太阳能研究院院长姜希猛在《关于农业光伏复合项目建立土地可持续管理体系的建议》提案中指出，为实现碳达峰碳中和目标，我国光伏产业对土地资源的需求持续增加。特别是我国东部地区，用电需求庞大，若要实现就近使用，就要充分利用土地资源。

中国能源研究会配售电研究中心副主任吴俊宏持有相同的看法，碳达峰碳中和对光伏产业发展提出了更高的要求，但可建设光伏项目的土地资源比较稀缺。要在我国中东部地区以及南部地区大规模发展光伏，就要进一步开发光伏复合项目。

2017年10月，国土资源部等3部委曾发布《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》，明确提出“光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质”，对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出相关要求、措施，避免对农业生产造成影响。

今年2月，自然资源部办公厅印发《节地技术和节地模式推荐目录（第三批）》，收录了新能源环保产业节地技术等6种类型、23个典型案例，明确“光伏+节地技术”的主要做法是建设农牧（渔）光互补光伏电站，充分利用未利用地。

部分地区先行先试

在国家层面指导性文件支持鼓励光伏复合项目的背景下，一些省区先行先试，先后明确了一系列具体建设要求。

吴俊宏告诉记者，截至目前，浙江、天津、山东等省市明确提出了光伏复合项目的建设要求，涵盖光伏组件最低沿离地面、水位高度、桩基间列间距、行间距等，对于保障项目的顺利实施、减少项目建成后的违规风险具有重要作用和意义，如浙江省2月印发了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的实施意见》，强调推广“光伏＋农渔林业”开发模式。“没有出台相关标准和规定的省份，在一定程度上阻碍了项目发展，增加了已建成项目面临的监管风险。”

多位业内人士认为，开展光伏复合项目已成为全国各地特别是东部地区发展的重点，各省份发布具体操作规范十分必要。“已经出台标准的省份，也可能面临纠偏问题，产业在实践过程中不断完善，积累可推广的经验。”

姜希猛在提案中指出，在企业开发建设光伏复合项目的过程中，就曾出现“重光轻农”“有光无农”的情况，甚至有一些光伏大棚大面积撂荒。近期山东省暂时叫停光伏项目用地占用耕地的备案工作，重点核查2018年6月1日以来建设的光伏项目土地利用情况。如不加强规范引导，光伏复合项目的大规模发展或将对耕地造成威胁。

- 亟待建立统一标准 -

“光伏已经和农业、渔业、林业密切捆绑在一起，项目开发规定还需进一步完善。”吴俊宏说，“不少光伏复合项目本质更加接近于光伏项目，而非与农业结合的项目。这违背了发展初衷，不仅降低了亩产，而且不利于带动当地村民就业。”

吴俊宏建议，就市场开发主体而言，光伏复合项目一定要注重农业的发展，让光伏发电真正与农业相结合；就政府而言，应为此类项目提出更加明确的建设标准。

姜希猛认为，要保障农业产出与光伏电力产出并重，就要建设一套光伏复合项目的土地可持续管理体系。农业产出水平应参考当地同类土地的产出水平，进行标定并分级管理。他建议农业部门和能源部门联合监管光伏复合项目，项目方定期向监管方上报各项数据，监管方负责发布更新数据和周期性监管报告，并制定奖励机制和惩罚机制。

行业资讯公司智汇光伏创始人王淑娟则指出了完善光伏复合项目用地标准的重要性。“从第三次全国国土调查、2020年国土变更的调查情况来看，大规模流转耕地改变用途造成耕作层破坏、违法违规建设占用耕地等问题比较突出。为严守土地红线，建议国家出台全国统一的标准，规范用地，进一步细化耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的管制措施，全面实施耕地用途管制。”

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2017年，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局发布的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》指出，光伏复合项目指的是“光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目”。在此后的实践中，除了“光伏+农业”外，还出现了“光伏+渔业”“光伏+畜牧业”“光伏+林业”等多种开发模式，均被业内统称为光伏复合项目。

如今，业内人士认为通俗来讲，光伏复合项目就是“农光互补”“林光互补”和“渔光互补”项目，并建议相关部门在出台鼓励政策的基础上，以坚守生态红线、不改变原用地性质为前提，引导各地进一步明确适合开发光伏复合项目的土地类型，明确在一般耕地、灌木林地、坑塘水面、水库水面、园地建设光伏复合型项目的适用规范，鼓励结合生态修复、现代农业、苗木培育、渔业养殖、观光旅游等，因地制宜建设具有综合经济社会效益的光伏复合项目。

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