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这个县与县级市合并,为何3年过了还未最终实现?

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行政区划是指国家根据相关法律规定,对经济发展、历史文化、地理条件、人口密度、民族分布等因素进行综合考虑,将地域进行合理划分,以便实行分级管理。行政区划调整是指对现有的行政区划进行适当变更,以优化城市空间结构,促进区域经济发展,推动城市化进程。

行政区合并是县级行政区划调整中较为常见的一种,实质上是辖区面积较小、人口较少的邻县或县级市进行组团式发展,从而扩大城市规模,整合城市资源,促进市场融合,激发地区生产要素活力,打破行政边界,增强治理能力当前我国经济发展进入新常态,城市化进程处在快速发展期,县级行政区需要对行政区划进行调整,以优化城市空间布局,促进区域经济健康发展,推动城市化进程。


图一:县级义乌市与县级东阳市建成区紧邻可考虑合并

合并县和县级市历来就是行政区划界关注度比较高的话题,因为县级政区包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区,县是县级政区的一种类型,关系着几亿人的生产生活。1979年中国共有2002个县,而到2019年已缩减至1323个县。

2021年全国“两会”上,全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉提交《优化县级行政区划,推进经济一体化发展》的提案,建议对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点,引起了社会上的广泛热议。2014年9月,贵州省黔东南州计划撤掉镇远、岑巩、三穗三县并合并建市引起了当地群众的激烈反应最终只能暂缓实施;1997年城镇规划君何方洪工作的湖南省怀化市将县级洪江市与黔阳县合并成立新洪江市,结果也因当地的激烈反应最终分别设立了洪江市和县级洪江管理区。1994年湖北省荆州地改市与沙市合并,湖北省政府计划将仙桃市、潜江市、天门市三地合并为地级江汉市,打造武汉与荆州中间的江汉平原中心城市,市府选在天潜沔三地交界的地理中心——仙桃的毛嘴镇。但是因当地有人反对,并引起了社会激烈反应,最后湖北省只得将三县级市直管,给予副地级的行政级别。

因此,县或县级市合并应是一件慎重的事情。


图二:湖南省龙山县城与湖北省来凤县城紧邻可考虑合并为龙凤市

除了以上县市合并事件外,目前全国还有很多地方正在计划合并县市,比如2017年湖南省《关于深入推进新型城镇化建设的实施意见》提出“支持澧县与津市市、冷水江市和新化县合并设市”;2017年山西省临汾市政府工作报告中开始部署侯马曲沃同城化,曲沃县2017年政府工作报告和侯马市2018年政府工作报告中均提到了“曲沃—侯马同城化发展”的工作目标。2018年11月1日,曲沃县召开十六届人大常委会第二十次会议,会议听取审议了《曲沃县人民政府关于曲沃县与侯马市合并行政区划调整相关情况的说明》《曲沃县人大常委会主任会议关于提请审议曲沃县与侯马市合并有关意见的议案(草案)》,表决通过了《曲沃县人大常委会关于对曲沃县与侯马市合并的意见(草案)》。

曲沃县与侯马市合并的决议已经过去了3年时间,目前还没有最终实现合并。

今天就以山西省的曲沃县和侯马市合并为例,分析二者合并的原因及主要问题,并提出对策建议。


图三:山西省县级侯马市与曲沃县城紧邻可合并

一、曲沃县和侯马市区划概况

侯马市坐落于山西省西南部,东邻曲沃县,行政区域总面积为274平方公里,是山西省面积最小的县(县级市),全市常住人口24.89万人。曲沃县位于山西省中南部,西南与侯马市毗连,历史上曾是晋国建都之地,县域总面积437.9平方公里,总人口25万人。2018年11月1日,曲沃县召开十六届人大常委会第二十次会议,大会表决通过了《曲沃县人大常委会关于对曲沃县和侯马市合并的意见(草案)》,同意曲沃县、侯马市合并,合并后称侯马市,同意新成立的侯马市政府设在曲沃县城,保留“曲沃元素”和“曲沃符号”,延长曲沃“千年古县”这一地名的生命力。


图四:侯马市区与曲沃县城位置图

二、曲沃县和侯马市合并的依据

(一)历史沿革

曲沃县和侯马市在历史上曾是一家,有着共同的晋国文化底蕴,建立了深厚的历史基础。至今,曲沃县和侯马市两地市县分置仅48年。1958年,新绛、曲沃、汾城3县合并为侯马市,属于晋南地区。1963年,曲沃县得以恢复,县政府驻侯马镇。1971年,从曲沃县中分出5个公社,恢复侯马市,曲沃县政府设立于新城,两地分署办公。进入21世纪,临汾撤地设市,县级市侯马改为山西省直辖,由地级市临汾代为管理。

(二)空间关联

曲沃县和侯马市有着天然的地理基础。两地总面积约800平方公里,属于同一个地理单元。两地距离很近,主城区相距10km,城际公共交通便利,民间往来十分密切,因此两地合并是民心所向。

(三)经济发展

侯马是临汾城市规划的城市副中心,在区域有较高强的经济辐射力,但侯马辖区范围过小,城市发展空间不足。曲沃县则是城市经济辐射动力不足。两者调整合并,可以扩大城市发展空间,利用区域资源优势,整合经济发展力量,激活发展潜能,优化临汾城市发展空间布局,推动临汾区域经济辐射力。


图五:侯马市与曲沃县区位图

三、曲沃县和侯马市合并中存在的问题

(一)地名争议

两地合并后是叫“曲沃”还是“侯马”,抑或是取新的地名,这是一个饱受争议的问题。曲沃县获得了中国地名文化遗产“千年古县”的称号,旅游业发展潜力大,但侯马市知名度更高,行政级别也更高。尽管侯马是县级市,但“市”的土地审批权力比普通农业县更大,领导的行政级别更高,且下属各级机关也要比县的对应机关更大,显然“市”更有利于发展。为了充分利用“千年古县”称号吸纳旅游资源,新的“市”设在曲沃县城,以迂回方式保留曲沃符号。

(二)行政机构间的冲突

曲沃县和侯马市合并之前有各自独立的行政机构、人事编制,合并后必然会因利益问题产生冲突。具体表现在以下几方面。首先,县级政府部门层级多,人事结构复杂,合并之后削减哪个部门、采取什么方式削减,成为棘手的问题。需要分流的人员太多,而分流渠道过少,又加大了合并难度。其次,不仅是行政部门合并难度大,教育、医疗、就业、银行等部门都需合并。再次,两地居民切身利益相关方面也有些难以解决的问题,比如合并后两地居民户口如何划分、社会保障怎样划定等。

(三)市场协调能力不足

曲沃县和侯马市合并的目的是实现资源整合、优势互补、产业互补,从而促进区域经济发展。但行政区合并属于刚性行政手段,由政府主导进行。合并过程中,市场发挥作用较小,不利于资源合理配置,合并效果在短期内不能凸显,对两地市场协调能力提出了严峻考验。

(四)行政管理效率低下

我国地方政府普遍存在管理层级过多、政令不畅、行政效率低下等问题。两地政府在进行合并工作时,政策执行力不足,工作无法顺利开展,改革举措无法保证有效实行,必然会导致两地合并进程缓慢、效率低下。


图六:湖南省龙山县与湖北省来凤县可合并为龙凤市

四、曲沃县和侯马市合并的建议

(一)树立一体化、同城化发展的意识

曲沃县和侯马市两地应建立区域一体化发展新思维,加强全局意识和整体观念,不能只在意自身局部利益而忽视整体长远利益。政府应积极推进区域布局、产业发展、基础设施、市场体系、公共服务一体化,增强城市整体竞争力,从而实现双赢。此外,要在民间多举办文化交流活动,努力提高两地居民对合并后新城市的归属感和认同感。

(二)从实际出发,做好同城化发展总体规划

总体规划对城市发展起着指导全局的作用。应结合侯马、曲沃的实际情况,遵循因地制宜的原则,科学谋划,实现资源、人才、产业等方面的互补,以及市场、交通、医疗、教育等方面的互惠。

(三)转变政府职能,深化政府机构改革

首先,合并后的政府应按照“精简、统一、效能”及“财权与事权相匹配”原则,优化职能配置,解决部门之间职责不清、职能交叉、相互推诿扯皮等问题。其次,要推行大部制改革,减少行政层级,节约财政支出,提高行政效率。再次,要深化“放管服”改革。通过简政放权、放管结合、优化服务,优化资源配置,发挥市场这只“看不见的手”的作用,进一步改善市场环境,充分激发市场活力和社会创造力。

五、结论:小县(县级市)合并利大于弊

行政区划调整是优化城市空间结构、提高城市治理能力、促进区域经济发展的重要调控手段。曲沃县和侯马市同城化发展是历史发展趋势,是经济转型的要求,是顺应城市化进程的必然选择。曲沃县和侯马市合并有利于找准定位,快速融入临汾市“一市四区”调整,使城市形象得到显著提升,促进城镇群发展,实现区域经济、社会、环境的全面、协调、可持续发展。尽管曲沃县和侯马市合并仍存在不小的难度,但从长远看,合并之后城市综合竞争力和人民生活水平必会再上一个新台阶。


陕西省府谷县城与山西省保德县城隔黄河相望

经过科学分析研究,结论就是小县(县级市)合并利大于弊。因此,山西省曲沃县和侯马市合并设县级市,贵州省镇远、岑巩、三穗三县合并设县级市,湖南省津市市与澧县合并设县级市,冷水江市和新化县合并设县级市,新疆自治区奎屯市、乌苏市和独山子区合并设地级市,湖北省仙桃市、潜江市、天门市三县级市合并设江汉市,湖北省来凤县与湖南省龙山县合并设县级“龙凤市”,陕西省府谷县与山西省保德县合并设县级市,河南省浚县和滑县合并设县级市,河南省淅川县与西峡县合并设市,浙江省义乌市与东阳市合并设义乌市、嵊州市与新昌县合并设市等具有十分重要的未来发展和现实意义,值得好好研究并全力推动。(来源:中国城镇规划君)

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