律师查询人口信息行为的定性与规制

摘 要：中国多地公安机关出台了关于律师查询人口信息的规范性文件，但是各地的制度差异非常明显，也出现了信息查询者与信息主体之间权益保护失衡等问题，难以得到社会普遍认可。人口信息查询行为的性质不同于申请政府信息公开行为，也不属于律师行使调查权的行为。人口信息查询应当纳入政府提供便民服务的范畴。人口信息查询涉及律师执业需求、信息主体权益、公共服务供给公平性等多方主体及价值。应当以整体价值秩序的构建为目标，兼顾多方利益，基于特定的人口信息使用场景，重构查询主体、被查询对象、查询内容、查询模式等具体规则。

关键词：人口信息；个人信息保护；政府信息公开；律师调查权；便民服务

中国《律师法》第35条第2款规定：“受委托律师自行调查取证的，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或者个人调查与承办的法律事务有关的情况。”沈阳市中级人民法院以该规定为依据，在（2019）辽01行终743号判决书中认为，律师向公安机关查询人口信息的，公安机关应当向律师提供包括被查询人的姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地址、公民身份证号码等信息，不得拒绝。该判决得到律师群体的广泛欢迎，同时引发了公安机关应当如何向律师群体开放人口信息的争论。其中的法律问题包括：律师查询人口信息的法律性质如何界定？律师相关“权利”是基于《律师法》中的调查取证权还是基于公安机关的政府信息公开职责，抑或是基于公安机关所提供的便民服务？不同的法律性质判断，直接决定了公安机关人口信息查询规则如何设定，进而关系人口信息所承载的个人权益是否能够得到充分保障。《个人信息保护法》于2021年11月1日起施行，个人信息保护问题越发得到学界和实务界重视的背景下，研究律师查询人口信息的定性与规则具有理论和实践价值。本文从律师查询人口信息的客观需求出发，基于北京、上海、江苏、湖南、浙江、山东等省市相关文件的对比分析，澄清人口信息查询行为性质的认识误区，并以实现多方主体的利益平衡为目标，提出重构人口信息查询规则的具体建议，以期对相关理论和实务提供助益。

一、律师查询人口信息的需求及制度现状

本文所称的人口信息，特指狭义层面的、公安机关掌握的以住址信息为核心的户口登记信息和居住登记信息。该类信息属于社会活动和社会管理所通用的基础信息，包括姓名、性别、年龄、民族、户籍地址、身份证号码、文化程度、照片、所属派出所、暂住地址、登记时间、注销时间，等等。从法律概念上看，人口信息是个人信息的重要组成部分，其中身份证号码、居住地址等信息，还应当归类为个人信息中的敏感信息。

律师在承办诉讼代理等法律事务过程中，经常有人口信息查询需求。主要包括三类：一是民商事立案过程中，为明确被告身份、确定管辖法院需要而查询信息。例如，查询被告身份证信息以明确被告的准确性；查询被告住址、所属派出所等信息以明确案件的管辖法院。二是案件审理过程中，为诉讼程序推进需要而查询信息。例如，为方便法院送达文书避免公告送达，需要获取被告准确的落脚点等相关信息。三是案件审理过程中，为支撑案件的实体判断而查询信息作为证据使用。例如，在继承案件、动拆迁利益分割案件、公司关联交易案件中，历史户籍在册人员信息、户籍注销原因、注销日期、亲属关系等信息都可能成为案件的重要证据，影响案件审判结果。

基于上述现实需求，律师群体对公安机关开放人口信息查询的呼声日益高涨，并以《律师法》第35条第2款作为依据，认为公安机关拒绝查询人口信息的，属于对律师调查权的侵犯，并常以此为由提起行政诉讼。为了回应律师群体的呼声，以2010年北京市公安局出台的《关于对外提供查询人口信息户籍服务工作规范》为肇始，上海、湖南、浙江、江苏、山东等地陆续以规范性文件形式明确了律师查询人口信息的具体规则。但比较来看，各地的制度理念和查询规则存在明显区别。

首先，各地规范性文件的制定依据并不相同。关于律师查询人口信息的早期规范性文件，将《政府信息公开条例》作为制定依据。而2017年以后的相关规范性文件，均将《律师法》作为制定依据。具体而言：2010年北京市公安局文件明确将《律师法》《政府信息公开条例》同时作为制定文件的依据。2012年上海市公安局《公安派出所户籍人口信息查询工作规范》虽未将《政府信息公开条例》列为制定依据，但该规定第8条“收费标准和依据”条款中，将《关于本市行政机关依申请提供政府公开信息收费有关事项的通知》作为收费依据，客观上将公安机关提供人口信息查询认定为政府信息公开的一种类型。2017年之后，湖南、山东、浙江等省相关文件的制定依据中未再出现过《政府信息公开条例》，而是将《律师法》作为文件制定依据。

其次，各地公安机关对申请人的身份和查询事由有不同要求。对基于法律事务而查询人口信息的申请人，北京、湖南、浙江均限定申请查询人员为律师，而江苏、山东除律师群体外也允许基层法律服务工作者申请查询人口信息，上海进一步把申请查询人员范围扩大到公证员。在查询事由方面，北京、上海、湖南、浙江对法律事务的类型未做限制，相关人员基于执业需要即可查询人口信息，而江苏、山东将查询事由限定在代理诉讼案件，将非诉法律事务排除在查询人口信息的范围之外。

再次，各地公安机关提供查询的信息范围也不尽相同。在被查询对象的范围方面，可分为三类：江苏、上海仅提供当地常住人口户籍信息的查询；北京、湖南允许查询当地常住人口户籍信息以及在当地办理了居住登记的流动人口信息；而山东、浙江将被查询对象扩大到全国范围，对未在本地居住过的人员，也可以借助公安部的全国人口信息库提供信息查询。在允许被查询的人口信息内容方面各地规定也不尽一致，江苏明确仅提供查询当事人住址信息。上海明确仅提供被查询人的姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地址、公民身份证号码、照片、所属派出所等8项户籍静态项目，不提供其它信息。而其化地方对不提供查询的人口信息类型未作限制。

综上，上述五地的人口信息查询规则各不相同。其中，浙江的规定最为宽松，律师基于法律事务需要可以查询全国范围的户籍信息或居住信息；而江苏的规定最严格，律师、基层法律服务工作者只有在诉讼代理需要的情况下，才能查询本地户籍人口信息中的住址信息。北京、上海、湖南、山东等地的制度规定，游走在最宽松和最严格的规范之间，对查询主体、查询对象、查询内容各做增删，形成了各不相同的人口信息查询规则。

二、律师查询人口信息行为的法律性质

各地人口信息查询制度规则的不一致，反映出对律师等群体查询人口信息行为的理论基础、性质判断、实务操作尚未形成统一认识。相关制度设计的科学性、合理性也难以让人信服。因此，有必要溯本清源，对查询人口信息行为的法律性质予以深入检讨。

（一）人口信息查询不同于政府信息公开行为

北京、上海两地文件直接或间接地将《政府信息公开条例》作为人口信息查询的制度依据。两地均认为人口信息查询属于政府信息公开的具体情形。该观点已被国务院办公厅政府信息与政务公开办公室《关于明确政府信息公开与业务查询事项界限的解释（国办公开办函〔2016〕206号）》所否定。“解释”将“户籍信息查询”与“不动产登记资料查询”“工商登记资料查询”并列，认为其属于特定行政管理领域的业务查询事项，与政府信息公开行为存在根本性差别，因此当事人不能依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询。基于此，2016年之后各地人口信息查询制度规则不再将《政府信息公开条例》作为制定依据。

人口信息查询与政府信息公开行为存在根本性差别，主要是因为人口信息查询与政府信息公开的制度目的无关。政府信息公开的法理正当性在于保障公民对政府的监督权。政府信息公开制度的主要目的，是为了提高政府工作的透明度，建设法治政府。然而，人口信息所指向的是公民个人，并不记载政府的具体管理事项，人口信息查询与公民行使政府监督权、提高政府工作透明度无关。而且，人口信息中包含有公民个人的敏感信息、隐私信息，这些信息因涉及隐私或关乎个人利益，也属于政府信息公开范围的除外内容。① 综上，人口信息查询不属于政府信息公开制度的规制范围。

（二）人口信息查询不属于律师行使调查权的行为

《律师法》第35条第2款明确了律师自行调查取证的规则。据此，前文所引述的沈阳市中级人民法院判决认为，律师自行调查取证构成一项律师执业权利，公安机关对律师的相关查询申请无权拒绝。前述多地公安机关文件，也将《律师法》作为人口信息查询的制度依据。上述判例和文件似乎承认《律师法》赋予了律师自行调查权，公安机关拒绝律师查询人口信息损害了律师的执业权利。但是，从体系解释、实践情况的角度分析，上述观点难以成立。

一方面，律师调查取证行为不符合法律权利应当具有的属性。法律上的权利需要满足两个要件，即明确的义务主体和义务内容，以及义务主体拒绝履行义务情况下法律赋予权利主体的救济手段。《律师法》第35条第2款中的律师自行调查取证行为，既没有对应的义务主体和义务内容，对拒绝调查的，律师也不享有救济途径。换言之，作为私权利主体的律师，只能采取平和的方式获取相关证据，其取证成功与否完全取决于被调查者个人对律师职业的尊重进而做出的自身权利的让渡。因此，律师自行调查行为欠缺义务设定、救济途径和强制保障，不具有法律权利应具有的属性。所谓的律师自行调查权并不成立，律师以《律师法》为依据查询人口信息的，公安机关并没有配合的义务。

另一方面，将律师调查行为认定为法律权利并未得到实践认可。虽然针对人口信息查询工作，多地公安机关的规范性文件将《律师法》作为制定依据，但是从更宏观的视角去观察，公安机关并未认可律师自行调查行为是一种权利。公安机关在相关文件中援引《律师法》，只是因为律师在查询人口信息的行为表现上，恰好契合了保障律师调查取证权的舆论呼声。按照《律师法》第35条第2款的规定，与承办法律事务有关的情况均可以纳入律师自行调查的范围。如实践中承认律师的这种调查权，那么公安机关在律师查询人口信息时就不应因为律师所承办法律事务的类型不同而区别对待。然而，事实上山东、上海、江苏等地公安机关，均将律师查询人口信息限定在代理诉讼需要，进言之，主要是为了解决律师民事诉讼立案时确定被告身份的需要。对律师代理诉讼之外的“人口信息查询”，公安机关并不允许“调查”。实践中不承认律师调查权的例证，并不限于公安机关人口管理领域。国土、房产、环境、医药、金融等监管和备案部门保管的登记信息并没有对律师开放查询。辩护律师向银行、电信、邮局、医院、物业等非政府职能部门申请调查取证的，也经常遇到困难。

（三）人口信息查询属于政府提供便民服务的行为

国务院《关于在线政务服务的若干规定》第4条第2款明确规定，政务服务事项包括行政权力事项和公共服务事项。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对基本公共服务的内涵和范围做了界定，并明确提供基本公共服务是政府的职责。其中规定，基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。结合全国政务公开领导小组《关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作的意见》对政务服务事项的分类，行政权力事项和属于政府职责的基本公共服务事项被统称为行政职权事项；其化不纳入政府职责的一般公共服务事项被称为便民服务事项。鉴于人口信息查询并不属于基本公共服务范围，也不涉及行政权力的行使，其性质应当界定为政府提供的便民服务事项。

从历史上看，人口信息查询工作在开展之初就坚持了上述性质定位。1993年公安部《关于使用计算机提供人口信息服务实行收费的通知》中明确，公安机关可以为群众和社会各界快速提供各种人口信息。《通知》在标题中将该项工作界定为服务事项，在内容中规定公安机关提供该项服务的可以收取一定费用，以减少计算机、纸张使用所带来的行政成本。

综上，人口信息查询属于公安机关提供的便民服务事项，并未纳入政府法定职责范畴。前述（2019）辽01行终743号判决书中，将律师向公安机关查询人口信息的行为，界定为律师依据《律师法》第35条第2款行使调查权的行为，定性不妥。判决认定“公安机关不得拒绝向律师提供包括被查询人的姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地址、公民身份号码等信息”的判断，也缺少充足的法律依据。

三、人口信息查询涉及多方利益平衡

从便民服务的性质出发，公安机关对如何开展人口信息查询工作具有裁量自由。但是，人口信息查询涉及政府管理成本、社会整体利益、律师执业需求、信息主体权益、公共服务供给公平性等多方主体及价值，公安机关自由裁量过程中，应当对多方利益予以居中平衡，以保证制度设计的合理公正。

（一）政府行政成本与社会公共利益

任何行政活动都不应恣意行使。成本收益分析原则是判断行政行为的合法性、合理性与有效性的重要方法。特别是在政府便民服务领域，由于缺少法律的明确规定，以促进社会福利最优为目标的成本收益分析就成为决定某类事项应否纳入便民服务的重要依据。就律师查询人口信息而言，公安提供信息查询无疑会增加公安机关的行政成本。这也正是1993年公安部《关于使用计算机提供人口信息服务实行收费的通知》实施人口信息查询收费机制的深层原因。虽然当前计算机使用等成本已经下降，但相关行政支出仍然是客观存在的。特别是在一些省市为了便利律师查询人口信息开发了专门的网上查询系统。该系统的建设和维护必然涉及行政成本的增加。

需要指出的是，这些成本并不是否定律师查询人口信息的充分理由。因为，从社会总体收益的角度看，提供人口信息查询带来的社会收益明显大于行政成本支出。按照我国的民事诉讼规则，公民的户籍所在地、经常居住地对确定案件管辖意义重大。在相关民事诉讼中如果原告没有弄清对方当事人的住所，往往会产生移送管辖的后果，造成双方当事人时间、精力上的浪费以及相关法院诉讼资源的挤占。因此，通过人口信息查询确定当事人的住所或经常居住地，能够帮助当事人确定相关民事诉讼的管辖法院，避免案件被移送，进而提高司法效率，及时稳定争议中的法律关系，实现社会总体福利的增加。正是基于社会总体福利增加的判断，公安机关承担的相关行政成本就变得有价值，不再被视为负担，因此各地在实践中大多也不再执行公安部关于提供人口信息予以收费的工作要求。通过上述公安行政成本与社会总体福利之间的平衡比较，可以看出公安机关允许律师查询人口信息具有合理性。

（二）信息查询需求与个人信息权益

人口信息是个人信息的重要组成部分。个人信息承载了个人利益、社会利益（使用者利益）和公共利益等多元价值。［7］律师对人口信息的查询需求，体现了人口信息所具有的社会价值（使用者利益），即人口信息可以用来帮助识别特定个人，以帮助修复法律关系，促进社会交往。但是，人口信息同样承载了个人信息主体的多重法益，既包括隐私权益，也包括人格尊严、财产权益、安全权益以及增强个人便利或个人信息能力的信息控制权等。［8］从利益平衡的角度看，保护个人信息的社会利益（使用者利益）不能以牺牲信息主体的个人利益为代价。特别是，公安机关作为人口信息的管理者，基于便民服务这一非法定职责向特定对象披露其化公民的信息时，除了要考量信息查询者需求的正当性外，还应当确保信息主体的合法利益不因此受到不当损害。

个人信息保护的核心在于具体场景下的信息流转规则的合理设计，换言之，不同的场景下个人信息权利保护的边界及规则也不相同。［9］“合理”的判断标准遵循一般民众的普遍共识，以及基于普遍共识而形成的法律制度或社会习惯。对合理的信息流转规则，高富平教授称之为个人信息的“社会控制”，其重点在于促进信息流转和使用的同时，这种流转和使用不能给信息主体带来不必要的风险。［10］基于上述理论，多地公安机关设定的律师查询人口信息的具体规则，未能实现对个人信息主体权益的“合理”保护。

一方面，对律师查询人口信息是否合理的审查机制缺失。多地公安机关在处理律师查询人口信息申请时，仅仅要求提供律师执业证书、律师事务所函件等证明律师身份的材料，部分公安机关在此基础上增加了提供委托人委托授权书的要求，除此之外并无额外要求。这类做法表明，公安机关并未对律师查询人口信息的合理性作实体性审查，实际上是将审查机制交由当事人委托所替代，或者是交由律师自律来完成。换言之，只要当事人或者律师愿意，即可以查询任何公民的人口信息，人口信息无异于再无任何隐私可言。公安机关当然也认识到了这种风险，在其规范性文件中，均强调律师要对查询的信息保密。但是，这种对律师应当保密的宣示性要求，难以确保律师及其委托人不滥用信息，更不能成为免除公安机关相关审查义务的充分理由。

另一方面，人口信息查询范围超出了查询目的所需，造成信息不当披露。多地公安机关在处理律师查询人口信息申请时，缺少对具体查询目标的精细化考量以及对查询内容的针对性设计，采用的是“一揽子”提供的方式，造成了人口信息披露范围的不当扩大。浙江省的文件规定，公安机关提供的查询证明应当包括被查询人人口信息登记项目内容，并加盖户口专用章。而人口信息登记项目内容，包含了姓名、性别、出生日期、民族、公民身份号码、常住户口登记住址、照片、户口所在地派出所等8项信息。湖南省、上海市、北京市的相关规定或实际做法均与浙江省类似。然而，上述8项信息内容并非律师实现查询目的所必须。例如，律师为了确定民事诉讼的立案管辖，公安机关仅提供“户籍地址”即可实现律师查询目的，此外的照片、民族、身份证号码等信息均无需向律师提供，因为后述所列各信息均非民事立案所必须。① 再如，民事案件审理过程中，基于法律文书准确送达需要而查询当事人实际居住信息的，此时的查询主体应当是法院，相关信息应当通过公安与法院信息共享来实现，或者律师在取得法院授权持有“法院调查令”时才是适格的查询主体。唯有如此，才能避免实际居住信息这一敏感信息的不当泄露。

此外，人口信息查询规则未能实现对信息主体权益的“合理”保护，还体现在相关规则与同类场景下的信息查询规则不匹配。“不动产登记资料查询”“婚姻登记信息查询”与“人口信息查询”具有相同的法律性质，即均为政府提供便民服务的行为。律师查询“不动产登记资料”“婚姻登记信息”与查询“人口信息”相比，前两者的查询规则更为精细，对信息主体的权益保护更为充分。具体而言，《不动产登记资料查询暂行办法》（以下简称《暂行办法》）并未承认律师独立的查询主体地位，律师必须基于当事人委托或基于法院调查令查询相关信息，并且《暂行办法》根据不同查询当事人与不动产的“利害关系”，确定了不同的信息查询范围。《婚姻档案管理办法》第15条明确律师及其化诉讼代理人在诉讼过程中查阅与诉讼有关的婚姻登记档案的，应当持有受理案件的法院出具的证明材料。《婚姻档案管理办法》所确定的律师查询婚姻档案的规则也得到了司法实践的认可。① 通过同类场景信息查询规则的比较，可以看出当前各地人口信息查询规则更多着力于便利律师查询人口信息，而忽视了信息主体的利益保护，客观上未能实现两类主体各自利益的平衡。

（三）律师执业权益与其化群体权益

公共服务的平等性原则要求公共服务的供给者应当保持公正地位，不能因其主观好恶而在程序或实体方面给部分服务对象优惠待遇，部分服务对象歧视待遇。［11］平等性原则包括两层内涵：一是实质平等，公共服务的一项重要功能就是向社会贫弱者倾斜性地提供福利和便利，以便缩小群体间的相对差距。二是形式平等，即在实质平等的基础上，对同类情况提供同等的公共服务。人口信息查询作为公安机关提供的便民服务事项属于公共服务的具体类型之一，应当秉持公共服务的平等性原则。但是，当前各地的人口信息查询规则，即未考虑律师群体与其化诉讼参与主体之间的实质平等，也未实现形式平等，未能达成律师执业权益与其化群体权益的平衡。

一方面，在民事诉讼过程中查询人口信息，并非律师群体的独特需求，其化参与民事诉讼的普通民众、基层法律工作者等群体，也同样可能存在人口信息查询需求。然而，多地公安机关仅面向律师提供人口信息查询服务，而其化群众无法获得该项服务，显然是一种区别对待，违背了形式平等。另一方面，这种区别对待无法用“倾斜性保障贫弱者”的实质正义理论来解释，反而存在明显的正当性缺陷。一是律师群体比其化参与诉讼的群体具有法律知识技能、案件办理经验等方面的优势，显然不属于贫弱者，不具有倾斜性保障的正当性；二是这种区别对待客观上创造了基于律师身份的垄断性法律服务领域，而这种法律服务是直接嫁接在政府的便民服务事项上的，无异于以全体纳税人的钱为律师提供创收机会。三是对普通群众而言，政府便民服务的门槛被无形抬高，因为如需要查询人口信息，只有委托律师才能达成，必然需要支付一笔不菲的律师费。② 这笔费用可能就成为真正贫弱者追求民事正义道路上不可逾越的障碍。综上，当前人口信息查询制度过于倾斜保护律师执业权益，客观上减损了普通公民参与民事诉讼的相关权益，造成了不同群体间的利益失衡。

四、人口信息查询规则的重构

解决当前人口信息查询规则中出现的价值失衡问题，应当以构建公正合理的整体价值秩序为目标，基于特定的个人信息使用场景，重构人口信息查询主体、被查询对象、查询内容、查询模式等具体规则，即回答好谁能查、查什么、怎么查等问题。

（一）人口信息的查询主体

公安机关向律师群体开放人口信息查询，属于政府提供便民服务的行为。该项便民服务是对民事诉讼场景下诉讼当事人在立案、庭审阶段为确定案件管辖、便利文书送达、获取证据材料等目的，对人口信息查询需求的回应。基于公共服务的公平性原则要求，公安机关针对同类场景下具有相同诉求的不同社会公众，不应当差别对待。人口信息查询不应当成为律师群体的特权。恰恰相反，律师是以代理人身份参与民事诉讼，故逻辑上也只应以代理人身份申请查询人口信息，而不应该具有独立的人口信息查询请求权。为此，民事诉讼场景下的人口信息的查询主体，应当是参与民事诉讼的当事人。律师、基层法律服务工作者等当事人的委托代理人以及当事人的法定诉讼代理人，可以委托人名义、以代理人身份申请查询人口信息。

（二）人口信息的被查询对象

人口信息的被查询对象包括三类：本地户籍人口，在本地居住的非户籍人口即本地流动人口，以及不在本地居住的外省市人口。实际做法中，有的公安机关仅提供本地户籍人口的信息查询，有的提供户籍人口和流动人口的信息查询，有的对户籍人口、流动人口、外地人口三类人员的信息均提供查询服务。从提升便民服务社会总效益的角度看，各地公安机关应当在其掌握的人口信息范围内与相关查询需求进行匹配，并提供查询服务。人口信息被查询对象不应当局限于本地户籍人口的相关信息，对本地公安机关掌握的流动人口、外地人口的相关信息也可以提供查询服务。一方面，公安机关仅提供本地户籍人员的人口信息无法充分满足确定民事诉讼管辖法院的需求。被告经常居住地与户籍所在地不一致的以经常居住地作为民事案件管辖的依据，而流动人口的经常居住地信息恰恰不被其户籍地公安机关掌握。如各地均将查询对象范围限定在本地户籍人员，则无法帮助诉讼当事人准确确定民事诉讼案件管辖。另一方面，公安机关仅提供本地户籍人员的人口信息也不利于实现社会公共效益的最大化，无助于提高司法机关的工作效率，也无助于减少诉讼当事人的信息查询成本。

（三）人口信息的可查询范围

人口信息查询涉及个人信息的流转和披露。而个人信息承载着信息主体的多项权益。从权益平衡的角度分析，应当摒弃传统的“一揽子”提供多项信息的做法，人口信息的查询范围，应当根据具体的查询目的，设定为实现目的所需要的最小程度的信息内容。一是为确定民事案件管辖法院和书写诉状需要而查询人口信息的，公安机关只需要提供被查询人 “住所地所属派出所” 或“户籍所在地”信息，被查询人的民族、年龄、出生日期、公民身份号码、照片等均非确定管辖法院和书写诉状所必须。二是为便利文书送达而查询人口信息的，需要突破传统的仅提供查询“户籍所在地”的范围局限，有必要扩展到实际居住地址的查询。需要注意的是，前述两种情形中的“户籍所在地”“实际居住地”的信息敏感程度较高，为了避免信息的不当查询或泄露，应当采取后文所建议的查询模式，控制信息的知悉范围和流转路径。三是对为获取证据材料而查询人口信息的，“一揽子”提供信息的做法不具有针对性。事实上，为取证需要查询的相关信息往往会超出传统的人口信息查询范围，当事人对该类信息的查询需求，应当纳入申请法院调查证据的规则范畴，公安机关可以根据法院出具的民事调查令所明确的具体查询事项提供查询。

（四）人口信息的查询模式

查询模式的合理设计对被查询人的个人信息保护具有重要意义。查询模式建构的重点在于“审查机制”的落地，确保人口信息流转的合理性，排除随意查询和不当查询。公安机关在律师查询人口信息过程中缺少实体审查，主要原因在于公安民警缺乏“查询合理性”的判断能力，即使对民警提出相关审查要求，所谓审查也只会流于形式，无法保证人口信息主体的相关权益不被侵害。鉴于人口信息查询是民事诉讼场景下的信息流转，将相关审查工作赋予法院来行使，将人口信息查询申请的审查工作，嵌入到立案登记、案件审理等具体程序中，能够进一步提升司法效能、节省社会成本。具体包括两种模式，一是落实最高人民法院、公安部《关于建立快速查询信息共享及网络执行查控协作工作机制的意见》中关于共享被告人身份信息的工作要求，实现公安人口信息系统与法院的对接，当事人立案过程中经法院审查符合案件受理条件，仅缺失对方当事人住址等人口信息的，法院可以直接通过公安人口信息系统调取相关信息，判断案件管辖并告知当事人，实现立案登记与人口信息查询的融合。该模式既能减少当事人因申请查询信息在法院、公安之间的往返，也最大限度地减少了信息知悉范围，将信息流转控制在最小范围，切实保障信息主体权益。二是在尚未实现法院与公安人口信息系统联通的情况下，或相关信息不属于信息联通范围的，法院经过实体判断，认为调取相关信息确有必要的，可以向相关当事人、诉讼代理人制发法院调查令。相关人员持法院调查令至公安机关调取相关信息的，公安机关应当配合。这种模式下，信息查询人是在获得法院准许和授权基础上展开人口信息查询活动，人口信息流转得到了法院审查，其合理性能够在社会民众之间达成普遍共识。在此意义上，该模式兼顾了个人信息主体的权益保障，未对其信息权益造成损害。

五、结语

人口信息属于个人信息的重要组成部分，包含了身份证号码、住址等个人敏感信息。人口信息查询本质上属于政府提供的便民服务事项。公安机关提供人口信息查询的合理性，在于在民事诉讼场景下该项工作能够节省当事人诉讼成本、提升司法效率、提高社会总体福利。公安机关提供人口信息查询，不能忽略个人信息主体的权益，要避免个人信息的不当查询与泄露。律师调查取证行为因缺少明确的义务主体、义务内容和救济手段，难以构成法律上的权利。故《律师法》所规定的律师自行调查取证权并不构成律师查询人口信息的法律依据。

当前，各地人口信息查询规则存在的普遍问题包括两个方面：一是缺失对查询人口信息是否合理的审查判断程序、信息查询范围缺少基于查询目的的精细化设计，形成了个人信息泄露的安全隐患；二是将信息查询主体限定为律师群体，但未考虑律师执业权益与公民诉讼权益的平衡，违背了公共服务平等性原则。

推动实现人口信息查询规则的完善，应当重构人口信息查询主体、被查询对象、可查询内容、查询模式等具体规则。一方面，通过查询主体、查询对象的范围扩展，充分回应民事诉讼场景下的人口信息查询需求，并保障公共服务的平等性。即将查询主体从当前的律师群体扩展到诉讼当事人及其化代理人群体，将被查询对象从本地户籍人员扩展到本地流动人员及外省市人员。另一方面，通过查询范围与查询模式的重构，切实保障个人信息主体的权益，推动个人信息的合理流转，实现各相关主体之间的利益平衡。在查询范围上，应当针对“立案”“送达”“取证”等具体诉讼目的，针对性地提供相应人口信息，实现查询内容的最小化。在查询模式上，要将信息查询的合理性审查机制，嵌入到法院的立案登记、案件审理等具体程序中，建立法院通过“信息系统”调取、“法院调查令”委托查询两种互补的查询模式。

来源北京警察学院2021年5期