泸州中院：具有行政处罚和行政强制权的行政主体是否具有相应的行政命令权力

裁判要点

行政处罚和行政强制是行政管理中较为常见的行政行为，行政机关查处违法行为需要进行调查取证、询问、通知等，这些行为是查明事实必须的过程性行为，在此基础上，向行政相对人发出的行政命令，是行政处罚前行为。因此，具有行政处罚和行政强制权的行政主体当然具有相应的行政命令权力。

裁判文书

☞文书标题及案号

四川省泸州市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2020)川05行终22号

☞当事人信息

上诉人（原审原告）何建华，男，汉族，1975年10月2日出生，住四川省泸州市龙马潭区。

被上诉人（原审被告）泸州市龙马潭区综合行政执法局，住所地：四川省泸州市龙马潭区春雨路。法定代表人程世明，局长。

☞诉讼记录

上诉人何建华因与被上诉人泸州市龙马潭区综合行政执法局（以下简称“区综合行政执法局”）城乡行政管理纠纷一案，不服泸州市龙马潭区人民法院(2019)川0504行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

☞案件基本情况

原判认定以下案件事实：

另查明，《四川省人民政府关于在泸州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（川府函〔2013〕263号）明确了泸州市人民政府在泸州市主城区龙马潭区、纳溪区）规划区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作，泸州市人民政府集中行使城市管理行政处罚权的行政机关即泸州市城市行政执法局，行政处罚权相对集中后，与行政处罚权有关的行政强制权也依法集中由泸州市城市行政执法局统一行使。《中共四川省委、四川省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（川委发〔2017〕5号）明确了城市管理综合执法范围包含住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，设区的市推行市或区一级执法，市辖区能够承担的，优先实行区一级执法。《中共泸州市委、泸州市人民政府关于印发泸州市推进城市执法体制改革改进城市工作实施方案》（泸委发〔2017〕16号）明确了城市管理综合行政执法范围包含住房城乡规划建设领域法律法规和规章规定的全部行政处罚权，以及实施与上述综合执法范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施，市、县（区）组建城市管理和行政执法局，主管所辖区域内的城市管理和行政执法工作，市城市管理和行政执法局负责全市城市管理和行政执法工作的指导、监督、考核以及跨区域和重大复杂违法违规案件的查处，推行区一级执法。《泸州市人民政府关于印发泸州市城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（泸市府办发〔2017〕117号）明确了泸州市城市管理和行政执法局贯彻执行国家、省、市有关城市管理、城乡环境综合治理、相对集中行政处罚权方面的法律、法规、规章和政策等职责，城市管理行政执法工作中实行属地管理、以区为主的管理模式。《泸州市龙马潭区人民政府办公室关于印发泸州市龙马潭区城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定通知》（泸龙府办发〔2018〕19号）明确了设立区城市管理和行政执法局，在龙马潭区范围内行使住房和城乡规划建设领域法律法规和规章规定的全部行政处罚权以及综合执法范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施等职责。根据《泸州市龙马潭区行政权力清单（2018年本）》显示，区城市管理和行政执法局享有“强制拆除建筑物、构筑物和其他设施”、“对不符合城市容貌标准的建筑物或设施的强制拆除”的行政强制权。2019年2月因机构改革，区城市管理和行政执法局的职责与其他相关机构的行政执法职责等整合后组建了本案被告区综合行政执法局。

同时查明，原告何建华庭审中陈述早于2011年就申请了建房手续，修建面积为610平方米，另搭建了彩钢棚150平方米和蒙古包90平方米用于农家乐经营所需，但其提供的《泸州市龙马潭区农村村民住宅用地呈报表》显示申请用地情况为“新建”，房间数为“4”，农用地“90平方米”。

原判认定上述事实采纳的证据有：原、被告出庭人员的当庭陈述；原、被告身份信息；《案件来源登记表》；《立案呈批表》；《现场检查（勘验）记录》及照片；殷俊执法询问（调查）笔录、殷俊职务证明及身份证复印件；《执法调查通知书》（泸龙城管调〔2018〕第A28号）及送达回证；何建华询问（调查）笔录、何建华身份证、户口簿复印件、泸州市龙马潭区正源农家乐税务登记证、餐饮服务许可证、营业执照；芶正强执法询问（调查）笔录；《泸州市龙马潭区城市管理和行政执法局关于何建华铁路桥旁房屋的协查函》、《泸州市龙马潭区人民政府安宁街道办事处关于何建华铁路桥旁房屋的协查回复》；《调查终结报告表》；《行政处罚案件审批表》；《行政处罚事先告知书》及送达回执；《责令限期拆除违法建设决定书》（泸龙城管限拆〔2018〕第5号）及送达回执；《履行行政处理决定催告书》（泸龙城管罚催〔2018〕第2号）及送达回执；行政处罚陈述申辩笔录、何建华提交的《关于对泸龙城管限拆〔2018〕第5号、泸龙城管罚催〔2018〕第2号存在违法情形应当依法予以纠正的异议书》、泸州市龙马潭区农村村民住宅用地呈报表等陈述申辩材料；《强制拆除违法建设决定书》（泸龙综执强拆〔2019〕第3号）及送达回执；《责令限期自行拆除违法建设公告》；行政执法人员执法证复印件；泸市城管复〔2019〕第1号《行政复议决定书》；《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》；《四川省人民政府关于在泸州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（川府函〔2013〕263号）；《中共四川省委、四川省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（川委发〔2017〕5号）；泸州市人民政府办公室《关于印发泸州市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（泸市府办发〔2014〕51号）；《泸州市人民政府办公室关于进一步明确城市管理相对集中行政处罚权相关事项的通知》（泸市府办函〔2015〕2号）；中共泸州市委、泸州市人民政府《关于印发<泸州市推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案>的通知》（泸委发〔2017〕16号）；泸州市人民政府办公室《关于印发泸州市城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（泸市府办发〔2017〕117号）；《泸州市人民政府关于公布泸州市城市管理和行政执法局行政权力清单的通知》（泸市府函〔2017〕673号）；泸州市龙马潭区人民政府办公室《关于印发泸州市龙马潭区城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（泸龙府办发〔2018〕19号）；《泸州市龙马潭区人民政府办公室关于公布泸州市龙马潭区行政权力清单（2018年本）的通知》（泸龙府办发〔2018〕54号）等证据在案佐证，并经庭审质证，本院予以确认。

原判认为，本案的争议焦点为：一、责令限期拆除违法建设决定行政行为的种类界定；二、作出责令限期拆除违法建设决定是否违反法定程序。

一、责令限期拆除违法建设决定行政行为的种类界定。原告主张被诉责令限期拆除决定属于行政处罚，并认为原区城市管理和行政执法局无行政处罚权以及作出责令限期拆除决定时未进行听证等，因此正确界定责令限期拆除决定的种类是解决本案行政争议核心问题的前提。本案中，原告何建华未取得建设工程规划许可证，即便按照其陈述享有宅基地自建房权利，根据其个人提交的呈报表，建构筑物面积亦远远超过了申报的90平方米。原区城市管理和行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出责令限期拆除决定。该条是针对“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”行为的法律责任的规定，旨在要求当事人履行恢复原状义务。在当事人逾期不履行义务的情况下，责令限期拆除违法建设决定可以作为行政强制执行的依据或者给予行政处罚的前置行为。因此，责令限期拆除违法建设决定既不属于行政强制，也不属于行政处罚，系行政主体要求相对人履行相应义务的行政命令。故原告主张责令限期拆除违法建设决定是行政处罚，缺乏事实和法律依据。

二、区城市管理和行政执法局作出责令限期拆除违法建设决定的程序是否合法。首先，关于作出该行政决定的行政机关主体问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。结合《泸州市推进城市执法体制改革改进城市工作实施方案》、《泸州市人民政府办公室关于印发泸州市城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、《泸州市龙马潭区人民政府办公室关于印发泸州市龙马潭区城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》等文件规定，在龙马潭行政区域内，原区城市管理和行政执法局部门负责行使住房城乡规划建设领域法律、法规和规章规定的全部行政处罚权以及相关的行政强制等职责。因此，原告主张原区城市管理和行政执法局对其作出责令限期拆除违法建设决定系超越法定职权的意见与事实不符。同时，现因机构改革，原区城市管理和行政执法局的职权职责与其他相关机构行政执法职责整合，由新组建为区综合行政执法局统一行使，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，区综合行政执法局作为被告参与本案诉讼的主体适格。其次，程序方面。如前所述，责令限期拆除违法建设决定是要求当事人履行恢复原状义务的基础性行政行为，其本身并非行政处罚。法律、法规并未明确规定责令限期拆除违法建设的程序。本案中，原区城市管理和行政执法局在作出责令限期拆除违法建设决定前，经过了现场勘验，对原告何建华、涉案房屋租赁户及街道办等进行调查询问，作出责令限期拆除违法建设决定时告知了原告何建华认定违法的事实、理由、法律依据以及享有的权利义务，在其后的催告程序中也告知了原告何建华依法享有陈述和申辩的权利，原告何建华也提出了陈述、申辩。因此，原区城市管理和行政执法局作出的责令限期拆除违法建设决定，符合正当程序。原告主张责令限期拆除违法建设决定未进行听证、未听取其申辩意见的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，被诉责令限期拆除决定证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告何建华的诉讼请求；受理费50元，由原告负担。

何建华不服一审判决，其主要上诉理由为：原区城市管理和行政执法局无权行使《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的行政执法权。一、城乡规划法第六十四条规定的有权作出责令限期拆除行政决定的机关为县级以上城乡规划部门，而龙马潭区城市管理和行政执法局并非该条规定的执法主体。且四川省人民政府并未授权泸州市可集中行使城乡规划法第六十四条规定的处罚权。一审判决被诉行政行为并非行政处罚，就不存在依照上述规定的问题。二、原龙马潭区城市管理和行政执法局并未被市政府和龙马潭区政府授予城乡规划法第六十四条行政处罚权以外的行政执法权，市、区政府也无权授予该项权力。请求撤销原审判决和被上诉人作出的《责令限期拆除违法建设决定书》（泸龙城管限拆〔2018〕第5号）。

被上诉人二审未予答辩。

二审中，双方当事人均未提供新的证据。

本院二审认定的事实和采纳的证据与一审一致，本院予以确认。

☞裁判分析过程

本院认为，上诉人何建华未经批准违法建设的事实清楚，本案的争议焦点为原龙马潭区城市管理和行政执法局是否有权作出被诉《责令限期拆除违法建设决定书》（泸龙城管限拆〔2018〕第5号）。原审判决对此已经作了较为详尽的阐述，本院予以认可。现摘其要点，阐述如下：

《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政处罚和行政强制是行政管理中较为常见的行政行为，行政机关查处违法行为需要进行调查取证、询问、通知等，这些行为是查明事实必须的过程性行为，在此基础上，向行政相对人发出的行政命令，是行政处罚前行为。因此，具有行政处罚和行政强制权的行政主体当然具有相应的行政命令权力。本案所诉限期拆除违法建设决定是原龙马潭区城市管理和行政执法局在作出行政处罚前，要求上诉人自行纠正违法行为的行政命令，并不需要法律法规或者省级以上人民政府的单独授权。《四川省人民政府关于在泸州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（川府函〔2013〕263号）明确了泸州市人民政府在泸州市主城区龙马潭区、纳溪区）规划区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作，行政处罚权相对集中后，与行政处罚权有关的行政强制权也依法集中由泸州市城市行政执法局统一行使。省、市、区有关文件明确城市管理综合执法部门的权限范围包含住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，并推行区一级执法。《泸州市违法建设治理条例》第六条规定“市人民政府城市管理行政执法部门负责市城市规划区内的违法建设查处工作的指导、监督和考核，负责跨区县的、重大复杂的违法建设查处工作。区人民政府城市管理行政执法部门负责本行政区域城市规划区内的违法建设查处工作；县人民政府城乡规划行政执法部门负责县城、镇规划区内的违法建设查处工作”。上诉人何建华的违法建设位于泸州市龙马潭区，原区城市管理和行政执法局有权进行查处。

综上，原龙马潭区城市管理和行政执法局具有城市管理综合执法权，具有对上诉人的违法建设行为进行查处的职权，其作出的《责令限期拆除违法建设决定书》（泸龙城管限拆〔2018〕第5号）符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

☞裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50.00元，由上诉人何建华负担。

本判决为终审判决。

审判长 　张玉红

审判员 　向林江

审判员　 马金川

二〇二〇年三月十六日

法官助理 　卢睿嘉

书记员 　邓岚心

来源：中国裁判文书网