地方金融监督管理条例征求意见， 明确地方职责赋予履职手段

酝酿3年半的《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称《条例》）迎来落地，明确地方监管职责及履职手段。

2021年12月31日，中国人民银行发布关于《条例》公开征求意见的通知，明确地方金融监管职责，加强央地协调配合。按照“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，将地方各类金融业态纳入统一监管框架，强化地方金融风险防范化解和处置。同时，赋予地方金融监督管理部门履职手段，加大对违法违规行为的处罚力度。

条例中称，少数机构违法违规经营甚至从事非法金融活动

“近年来，地方金融业态快速发展，在服务地区实体经济和中小企业融资方面发挥了重要作用。但部分机构内控机制不健全，发展定位产生偏差，存在一定的风险隐患，少数机构违法违规经营甚至从事非法金融活动，加大了区域金融风险。”人民银行在《条例》起草说明中表示。

为切实防范和化解地方金融风险，健全防范化解金融风险长效机制，有必要通过制定《条例》，明确地方金融监管规则和上位法依据，统一监管标准，构建权责清晰、执法有力的地方金融监管框架，确保中央对加强地方金融监管的各项部署得到落实。

部分平台向投资者出售理财产品，其本身是中介又是代销

据南都记者了解，市面上存在某些平台注册名称包含“财富管理”等，向投资者出售投资、理财产品，与投资者签署相关协议，通过投资者将本金转账至相关银行账户完成投资行为。一位金融界人士告诉南都记者，在正规金融机构看来（这一行为）不可思议，其中法律关系十分混乱，平台本身是中介、代销，或者发行身份十分不明晰。

“开展金融业务必须持牌经营，但按照机构监管的原则，如果企业本身不是金融机构，就不归金融部门监管，一般是公安的经侦部分来调查。”前述人士表示。

此次《条例》明确，未经批准在名称和经营范围中使用“金融”“贷”“融资担保”“股权交易”“典当”“融资租赁”“商业保理”“地方资产管理”“交易所”“交易中心”“理财”“财富管理”“股权众筹”“资金互助”“信用互助”等字样及其他类似显示金融活动特征的字样的，由地方金融监督管理部门责令限期改正。

同时，未经批准擅自设立地方金融组织，或者从事、变相从事相关地方金融业务的，由地方金融监督管理部门予以取缔或者责令停止经营，没收违法所得，并处违法所得1倍以上10倍以下的罚款。

《条例》强调地方金融组织持牌经营，明确地方金融监管责任

人民银行在《条例》起草说明中指出，2017年以来，各省、自治区、直辖市成立地方金融监督管理局，加强对地方金融组织的监管，取得明显成效。但在日常监管和风险处置中，因缺乏国家层面统一的地方金融监管立法，各方对地方金融监管职责分工的理解不尽一致，部分机构和活动游离于金融监管之外，地方金融监督管理部门也面临监管依据不够充分、执法手段不足等问题。

《条例》明确地方金融监管职责，并加强央地协调配合。其中，国务院金融监督管理部门制定地方金融组织监管规则，对地方金融监督管理部门予以业务指导。省级人民政府履行对地方金融组织的监督管理和风险处置职责，承担地方法人金融机构的风险处置属地责任，对辖区内防范和处置非法集资工作负总责，维护属地金融稳定。建立中央与地方金融监管协调双机制，加强统筹协调，强化中央和地方的监督管理协作和信息共享。

金融业常规意义的“持牌经营”，是指人行、银保监会、证监会发牌，按2017年国务院发布《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革若干意见》，“7+4”地方金融组织，包括地方交易场所、小贷、担保、保理和融资租赁等，属于地方金融组织，由地方政府准入并承担监管责任。

此次《条例》对地方金融组织的定义包括小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司，另外，地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构四类机构的风险防范、处置和处罚，参照《条例》的有关规定执行。

《条例》强调地方金融组织持牌经营，设立区域性股权市场应当经省级人民政府公示，并报国务院证券监督管理机构备案，设立其他地方金融组织应经省级地方金融监督管理部门批准并颁发经营许可证。地方金融组织应当服务本地，原则上不得跨省开展业务。跨省级行政区域开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定。

“17年金融工作会议召开后明确责任后，但并没有相应的机制配套，导致地方政府履行监督管理责任的时候面临很多问题。”中国（深圳）开发研究院金融与现代产业研究所副所长余凌曲向南都记者解释，第一个问题是配套机制的缺失，很多地方成立地方金融监督管理局都是以服务职能为主的金融办、地方金融服务办公室再挂上一个牌子，因此相关部门在履行监督管理职能的同时，还需要考虑到地方金融的发展和地方经济的繁荣，不会把防范金融风险作为它的主要责任。

其次是没有相关权限，”比如地方公安部门有经济侦查局，它是具备执法手段的，工商管理局可以吊销营业执照，但金融办没有任何手段。”

“有执法手段，去监管就有底气了，原来地方政府要求地方金融工作部门职责是服务地方金融发展，但现在必须要把责任扛上，地方金融出了问题中央要打板子，打在地方政府身上的。”余凌曲表示。

三是相关机制、制度不配套。例如，很多地方金融业态，随着业务的开展可能出现风险跨省的情形，那么中央与地方之间的协同机制没有建立起来的话，风险一旦发生，到底由谁来处置就会发生责任推诿的问题。

因此，围绕这三个问题，央行的条例都给了解答。余凌曲表示，包括央地协调、执法权力、现场检查等执法手段等均确定了下来，那么地方金融监管局执法就有了上位法指导，地方政府履行风险管理的责任和方式方法得到进一步明确。

《条例》赋予地方金融监督管理部门履职手段，加大对违法违规行为的处罚力度

此次《条例》赋予地方金融监督管理部门履职手段，加大对违法违规行为的处罚力度。要求地方金融监督管理部门应当建立健全监督管理制度，加强对地方金融组织的非现场监督管理和现场检查。

地方金融监管部门可采取措施包括，进入涉嫌违法违规行为发生场所调查取证；经省级地方金融监督管理部门主要负责人批准，查询与被调查事件有关的单位账户信息和交易信等。

值得注意的是，此次《条例》对地方金融监管部门提出金融风险防范前置要求，并加大对违法违规行为的处罚力度。根据《条例》，地方金融监督管理部门应建立地方金融风险信息收集、监测预警机制，定期对地方金融风险状况进行评估，并采取相应的监督管理措施。

余凌曲告诉南都，地方金融业态十分繁杂，例如仅深圳商业保理这一业态机构数量曾多达数千家，因此难以做到像银保监会监督金融机构那样方式来监督。深圳很多先进的经验似乎已经进入到文件里面，例如，《条例》提到要用大数据的风险预警平台，“深圳在全国最早建设大数据分析的地方金融风险监测预警平台，以适应地方金融监管的需要。”

《条例》在法律责任章节确定了6项违规情形，相关人员可被处以5万元以上50万元以下的罚款

《条例》在法律责任章节确定了6项违规情形，分别是非法金融活动、未经审批、备案、违规跨省开展业务、未报告重大风险事件、不配合监督管理、未开展统计工作。

在明确地方金融监管部门履职手段的同时，《条例》加大了对违规情况的处罚力度与处罚形式。在常见的罚款处罚以外，《条例》明确，地方金融监管部门可视情按程序对地方金融组织采取暂停业务、限制资产转让与资金运用、责令控股股东转让股权等风险处置措施。分情形设置处罚标准，按照过罚相当原则可实施“双罚”制，对长期多次从事同类金融违法行为可逐次处罚。

同时，根据具体情形，地方金融监管部门可以同时对负有直接责任的董事、监事、高级管理人员和其他人员给予警告，并处5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，可以禁止其在一定期限内担任或者终身禁止其担任地方金融组织的董事、监事、高级管理人员。

《条例》设置过渡期安排，确保平稳过渡：对《条例》施行前设立的地方金融组织，在地方金融监督管理部门规定的期限内达到规定条件。已跨省级行政区域开展业务且需要整改的，由国务院金融监督管理部门明确过渡期安排。

采写：南都记者 叶霖芳