2021年司法改革十大关键词之八 | 四级法院审级职能定位

文 | 本刊记者 黄晓云

2021年9月27日，最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》），自2021年10月1日起启动为期两年的改革试点。

按照我国现行法律规定，人民法院分为四级，实行两审终审制，一个案件经过两级法院的审理即告终结。“四级两审制”总体上符合我国的国情实际，兼顾了公正与效率的统一，也有利于诉讼分流、职能分层和资源配置。但是，从制度发展和实践需求来看，仍然存在若干问题。

“一是审级职能定位不够清晰，缺乏自下而上的有效分流机制，不利于矛盾纠纷化解在基层，也影响到审判资源的合理化配置；二是案件提级审理机制不够健全，一些具有普遍法律适用指导意义或者关乎重大国家利益、社会公共利益的案件，以及可能存在‘诉讼主客场’现象的案件，受诉讼标的等各种因素制约，难以进入较高层级法院审理，不利于其发挥排除外部干预、统一法律适用的优势；三是民事、行政再审申请的标准和程序有待优化，未能充分发挥‘阻断’‘过滤’无理缠诉、任意滥诉的效能，既不利于维护生效裁判权威，又因过分挤占司法资源，一定程度上影响了再审程序依法纠错功能的发挥。”2021年8月17日，在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上，最高人民法院院长周强解释了试点的必要性。

针对上述问题，2019年1月，中共中央办公厅印发《关于政法领域全面深化改革的实施意见》，提出“明确四级法院职能定位，健全完善案件移送管辖和提级审理机制，完善民事再审申请程序，探索将具有法律适用指导意义、关乎社会公共利益的案件交由较高层级法院审理。”其后，该项改革任务列入《法治中国建设规划（2020－2025年）》的工作要求。

按照关于加强审级监督体系建设的决策部署，经深入调研论证，最高人民法院向中央提交了相关改革方案稿。2021年5月，中央全面深化改革委员会审议通过了《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》，并于6月由中央司法体制改革领导小组印发。8月20日，全国人大常委会授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作。

经立法授权，《试点实施办法》第一条即开宗明义，要求“在实现审判重心进一步下沉的同时，推动将涉及重大国家利益、社会公共利益和具有普遍法律适用指导意义的案件交由较高层级法院审理，逐步实现基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷；中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争；高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度；最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。”

关于案件提级管辖机制，三大诉讼法均有规定，但“重大影响”“重大、复杂”等案件级别管辖标准相对抽象。《试点实施办法》进一步明确了“特殊类型案件”的识别标准和“自下而上流转”的操作流程，以优化高级、最高人民法院案件结构，实现上下级法院审级良性互动。

在改革方案征求意见期间，有关部门、专家学者普遍认为，有必要建立对随意提起再审申请的制约机制，防止滥诉行为因“低门槛”“零成本”而放任失序，并明确最高人民法院的再审提审标准，逐步实现“择案而审”，使其更加聚焦于监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用的核心职能。对此，《试点实施办法》调整了关于再审申请原则中“上提一级”的规定，进一步完善了向最高人民法院申请再审的标准和程序。

试点工作全面启动后，最高人民法院受理的民事、行政案件数量、类型将发生较大变化，对特殊类型案件的审核识别、审判组织的组成人员、新设程序的监督管理、法律分歧的协调解决都有新的更高要求。《试点实施办法》未雨绸缪，提前在配套举措方面作出了相应安排。

完善四级法院审级职能定位是一项系统工程，必须确保各项改革举措配套协同、相得益彰、形成合力。最高人民法院司法改革领导小组办公室副主任刘峥表示，对于“放下去”的案件，并非“一放了之”，而是综合考虑下级人民法院的人员编制、审判能力和案件压力，通过参与诉源治理、强化繁简分流、调整编制员额、优化资源配置，打造基础坚实的第一审，实现绝大多数案件在基层、中级人民法院公正高效审结，事实、法律争议在两审之内得到实质性解决。

专家点评

一项契合认识规律的制度改革

文 | 中国政法大学诉讼法学研究院教授 谭秋桂

在“四级两审”的制度框架内，如何科学地安排四级法院的审级职能，尤其是如何处理法院审判与审判监督职能的关系，始终是我国司法体制面临的重大而复杂的理论与实践问题。在诉讼案件数量剧增、人民法院人案矛盾日益突出、人民群众对司法质效的要求日益增长的背景下，解决这一问题的紧迫程度日益提升。

人类对规律的认识有个过程，那就是“实践—认识—实践”的螺旋式上升过程。在数十年的实践中，我国形成了关于四级法院审级职能定位的基本认识。但是，这些认识是否符合诉讼规律，需要通过实践来检验；当要以这些认识为依据改革现行制度时，更需要通过实践检验改革方案的合理性与可行性。可以说，中央确定改革方案、全国人大授权试点、最高人民法院确定试点实施办法，这一完整路径符合并体现了认识的规律。

开展四级法院审级职能定位改革试点工作，既是人民的要求，又符合认识的规律，接下来就要按照认识的规律开展试点工作：严格执行中央审议通过的改革方案和最高人民法院通过的实施办法，在试点工作中验证方案的正确性、发现存在的问题并及时对方案进行必要的调整。试点工作应当是严谨的，得出的结论应当是实事求是的，千万不能走过场，尤其是试点工作结束时不能只看积极方面、不看消极方面，否则过程就不符合认识规律，结论就可能不符合诉讼规律，最终失去试点工作的意义。

加强四级法院审级职能定位的制度供给，满足人民群众日益增长的司法质效需要，并按照认识规律做好试点工作，保障未来的制度供给符合诉讼规律，是政法领域全面深化改革的目标与动力，也是我国司法体制改革的重要内容。开展四级法院审级职能定位改革试点工作，必将在我国诉讼制度发展史上留下浓墨重彩的一笔。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2021年第23期

中国审判新闻半月刊·总第285期

编辑/孙敏