研究｜我国土地城镇化与人口城镇化的问题探讨

编者注：目前，我国的新型城镇化发展正处于加速阶段，城镇化成为促进经济社会发展的助推器和完善城市功能的催化剂，人口城镇化与土地城镇化是新型城镇化建设中的两个基础性要素，人口城镇化是以人为本精神的体现，而土地城镇化则是推进新型城镇化的载体和基础性条件。在我国大力推进新型城镇化建设的当下，促进人口城镇化与土地城镇化的协调发展是重点所在。

一、土地城镇化与人口城镇化的内容

土地城镇化和人口城镇化是城镇化发展的两个方面。土地城镇化即土地利用由农业用地转变为城市建设用地的过程，人口城镇化即人口由农村地区向城市地区集中的过程。土地城镇化与人口城镇化的速度一般分别采用建设用地面积增长率和城市人口增长率来表征，如果建设用地面积增长率快于城市人口增长率，则说明土地城镇化快于人口城镇化。

城市人口密度变化可反映土地与人口城镇化的发展趋势。土地与人口城镇化发展趋势的测度指标包括土地与人口增长率之比、协调度指数与模型以及城市人口密度等。其中，城市人口密度为城市人口与建成区面积的比值，反映了城市居民用地水平，如果城市人口密度高，说明人均占地面积少，用地集约程度高。若城市人口增速快于建成区面积增速，城市人口密度随时间推移升高；反之，城市人口密度随推移下降，表明城市用地效率在降低。

二、土地城镇化与人口城镇化的关系

土地城镇化与人口城镇化是统一的。它们之间有着前因后果的逻辑关系，城市经济发展速度快，吸引更多的农村人口涌向城市，但土地资源有限，随着人口的增多，城市的扩张占用了农村用地，致使大量农地非农化，生活在这片土地上的农民也随之市民化。土地城市化推动人口城镇化和谐发展需要制定相互法律法规，确保农用地非农化和农村人口城镇化同步发展，确保农民失去赖以生存的土地后能够平等地分享城市化带来的土地增值收益和城市居民待遇。这样城市化才能可持续地、高效地发展，最后土地城市化与人口城市化的质量相互促进。

土地城市化与人口城市化发展不均衡。政府为了加快城镇化的步伐，需要扩大城市范围，因此要征用城市周边的大量农用土地，进行城市基础设施交通、住房等建设。同时大量农村人口也转变成城市人口，但户籍上依然是农民身份，无法享受城市居民的医疗卫生条件和教育水平。政府一边得益于征收农民土地所带来的巨大经济利益，一边却在解决农民市民化的进程中举步维艰。如果政府是城市化的生产者那群众就是城市化的消费者，土地城市化和人口城市化都是城市化进程的一部分，而且最终要实现人口的城市化。

三、如何解决土地城市化快于人口城市化

促进城市中心人口集聚。其核心在于改善城市中心环境品质，提升城市中心吸引力。我国众多中小城市的城市中心一般位于老城区，而老城区因为建设年代较早，普遍出现建筑老旧散乱、公共设施缺乏、商业活力减退等问题。因此，需要通过城市更新、旧城改造等规划措施，进一步改善中小城市中心区域的宜居性，促进城市中心人口集聚，从而减缓土地过快城镇化的趋势。

优化城市用地结构。城市建设用地可分为居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路和交通设施用地、公用设施用地、绿地和广场用地等多种类型。如果某类城市用地增速快于城市人口增速，那么就应该针对性地进行规划和调控。进一步分析不同城市用地类型面积与人口增长的协同关系，找出当地相对于城市人口增长速度最快的城市用地类型，并在此基础上，详细分析此用地类型增长过快的原因，若不合理，可限制该类型城市用地的供给，通过优化城市用地结构，减缓土地城镇化过快发展。

制定差别化调控策略。不同城市的土地城镇化与人口城镇化的速度差异不同，各城市土地资源利用效率也不同。减缓土地的过快城镇化需要因地施策、因城施策，需要精准调控土地过快城镇化的城市，以城市人口密度为度量指标，政策调控的重点对象是当前城市人口密度较低且其密度下降速度较快的城市。因此，可根据当前城市人口密度现状和过去一段时间城市人口密度下降速度，筛选出应该重点调控的城市，采取措施减缓过快的土地城镇化。同时，我国幅员辽阔，各地区自然地理、资源禀赋、环境质量、社会经济差异显著，在制定减缓土地过快城镇化政策时，需要充分考虑地区差异。

总结

人口向城镇的集聚只是实现人口城镇化的第一步，城镇化是我国社会发展的大势所趋，在此过程中实现人口的城镇化是必然要求。针对当前城镇化过程中存在的问题，我们有必要从教育、制度等方面出台措施，稳步协调人口城镇化和土地城镇化的发展，促进社会和谐与进步。