研究｜浅析城乡一体化背景下的土地节约集约理念

编者注：土地资源稀少，人口数量众多是我国的基本国情，当前，我国经济社会发展与日俱增，工业化、城镇化速度加快，城乡一体化迈入新阶段，建设用地和耕地用地的矛盾日益突出，土地资源分配不合理，粗放利用和浪费土地资源现象屡见不鲜。为加快攻坚自然环境与人类经济的平衡发展问题，坚持严格的耕地保护制度，优化土地管理结构，提高土地开发利用效率，节约集约利用土地资源已成为大势所趋。

一、城乡一体化背景下土地面临的问题

（一）土地生产能力退化

随着城市规模逐渐扩大、工业化的发展、乡镇企业的兴起以及大量含有化学成分的工业废水排放等原因，土地资源污染问题日益严重。在当前土地资源日趋紧张的情况下，土地污染、土地过度开发等问题已经明显造成我国土地生产能力退化，短期内无法实现土地恢复。

另一方面，在涉及到利益层面的决策上，一些土地管理者极易受到利益的驱使而做出错误的选择，使一些农村耕地被占用。管理者为了自身利益，没有考虑到土地资源的长远发展，频繁出现随意开发土地、开垦土地等乱象，且土地开垦之后，并没有采取土地应用与保护措施，导致土地质量下降，难以达到应用的标准。

我国土地利用不够科学，这是土地应用中存在的一个突出问题，也是很多地方土地保量不保质的普遍现象。根据这些现象，我国强调不同地区要根据资源环境的承载能力来确定功能定位和开发模式，控制开发强度，完善开发政策，规范开发次序。

（二）耕地流失严重

国以民为本，民以食为天，土为粮之母，我国作为传统的农业大国，耕地作为农业最基本的生产资料，是我国最宝贵的土地资源。近几年来我国耕地资源逐渐出现下降的趋势，在顺应经济发展调整农业结构的环境背景下，取得一定经济效益的同时也存在忽视社会和生态效益的问题。大量城镇周围的优质耕地被占用，这些耕地的损失，很难靠后期的开垦荒地来弥补，因此我国面临保护耕地的形势十分严峻。如何合理利用和加强保护耕地同步进行，提高土地资源的生产能力是当下我国解决耕地流失严重、提高耕地质量的关键所在。

（三）城市粗放式扩张，农村土地大量被占用

当下城镇化加快发展，城市规模、城市建设粗放式扩张，城市的外延发展和过度扩张使得城市土地利用率非常低，土地浪费情况严重。许多地方都存在通过类似县改市、县改区等行政区域调整手段或者城乡建设用地增加挂钩等方式扩大城市规模，将农民集体所有的土地变为国有，大量占用农村土地，从中获取利益。针对此现象，我国指出目前土地资源利用中存在的粗放低效利用现象和政策制度上的问题，并提出了对策建议，要求加强土地利用监督管理，提高土地资源集约利用水平。

二、促进土地节约集约利用的实现手段

（一）制定国土空间规划，完善土地管理制度

国土空间治理主要是优化国土空间开发保护格局、实施国土空间用途管制、国土综合整治和生态保护修复等。新《土地管理法》明确规定已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划，并赋予了国土空间规划法律地位。国土空间规划是国家的重大战略，对推动科学发展、加快转变经济发展方式具有重要意义。

国土空间治理的目标是形成国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。土地管理制度是我国国家层面上对土地资源的利用结构和布局的一种战略性安排，是我国土地利用总体规划体系的核心内容，全面实现城乡一体化土地管理，促进节约集约用地以及国土空间开发保护格局的优化和建设用地总量控制，有利于城乡一体化土地资源管理源头统筹兼顾、多措并举促进土地节约集约利用。

（二）完善耕地保护制度，确保国家粮食安全

随着城乡一体化建设的不断深入，占地需求日益凸显，逐渐挤压耕地生存环境。我国强调保护耕地既要控制和节约集约利用建设用地，又要节约集约利用耕地，完善耕地占补平衡制度，健全耕地保护补偿制度。在粮食安全问题上，要牢牢把握住粮食安全主动权，抓紧粮食生产产量，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，规范耕地占补平衡。

耕地保护关系到国家粮食安全，关系到农民的长远生计,是农业发展和农业现代化建设的根基和命脉。尽管随着人们对土地资源利用规律认识的深化，农村土地节约集约利用被赋予了多重目标，但粮食安全保障机制和农业现代化目标的重要性始终在土地节约集约多重目标中位居首位。

（三）制定土地利用规划，提高土地利用效率

土地利用规划是国家实现土地节约集约利用的重要手段。它一方面可以合理组织土地资源利用，另一方面又可以协调不同主体在使用土地时的关系，真正做到土地节约集约利用，达到投资少，收益高的效果。在城乡一体化建设中，需加强土地利用监督管理，提高土地资源集约利用水平。土地整治以提高土地利用效率为目标，严格控制用地数量，进一步整活和盘活建设用地，缓解用地供需矛盾，促进产业结构调整和经济转型升级。

三、城乡一体化背景下实施节约集约土地的意义

（一）实现土地资源可持续性发展

在人口、资源、环境和经济协调发展战略下，土地可持续利用在保护生态环境的同时，促进经济增长和城市土地繁荣，尤其在建设用地的紧张与农村土地低效利用局面并存的情况下，土地的可持续利用成为城市可持续发展和城乡社会统筹发展所面临的核心问题。土地节约集约成为实现城乡一体化土地资源可持续性发展的重要实践理念。

（二）促进农业现代化发展，保障农民切身利益

随着中国工业化进程和城市化建设进行到相当程度时，农村经济作为中国经济下一个驱动新引擎，因此，重新整合农村土地资源，打造农业现代化，乃顺应时势之举。

在农村土地资源的规划管理中，广大农民的利益始终是农村工作的出发点和落脚点，促进农村土地节约集约利用最关键的任务就是要保障农民的切身利益。国家或地方政府首先完善农民补贴机制，加大农民补贴力度，其次推动现代农业发展、提升农业建设水平，提高农业产量，带动农民增收致富。城乡一体化建设应尽快提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，高效实现土地集约利用，加快脚步发展新型现代化农业。

总结

土地资源是我们赖以生存和发展的物质基础，它承载着我们的历史、现实、未来。节约集约用地是推进生态文明建设的根本要求，节约资源是保护生态环境的根本之策。在城乡一体化建设的背景下，提出节约集约用地理念，强调在有限的土地承载能力中实现经济的长期增长，缓解对生态环境的压力，最终促进社会资源和生态环境和谐发展。