中央地方关系的一个悄然变化，正切换一个时代的权力逻辑

近年来，随着经济社会的不断发展，中央对地方政府的管理模式，地方政府的运作模式发生了微妙的变化，在供给侧结构性改革不断推进的今天，中央和地方的关系正在经历一个富有意义的转变。

而这正是中央地方权力关系，在新时代下诞生的新的权力逻辑，也代表着中国在基层治理工作上，走上了新的快车道。那么，这个新旧模式有着什么样的不同？新时代下的权力逻辑下，我们又将会迎来什么样的新机遇？

一、从设定目标，到设定命题

中央对于地方的传统管理模式，主要集中在上行而下效，要求命令必须直达到基层。为了实现这一点，中央对于地方要求就是，实现目标。这个目标是既定的，也是固定的。这样的优势比行政命令直接、有力。

设定目标，也就是设定了完成指标。通过这个指标，可以引导各级政府根据自己的实际情况，去通过各种各样的行政命令来实现这个目标。而中央也会根据这样的目标来对地方进行考核。

从这个方面上来看，设定目标的方式，能让地方政府更直截了当地明白中央的用意，也为中央提供了更直接的参考。

这样的行政管理方式，在追求经济发展速度的时代会有非常好的效率，简单直接的目标，更是能让下级政府在执行命令上，做到步调一致。

但是这样的管理方式也会带来一定的弊端，首先是模式僵化。由于目标是统一的，并不一定意味着能和当地的实际发展情况相适应。

例如，在实现节能减排目标这一指标上，东部发达城市，由于工业水平已经达到了超一流的标准，因此，节能减排是有助于产业转型的，并且也有助于改善当地的生活居住环境。

但是对于欠发达的西部城市来说，节能减排这一指标，反倒是让当地的工业发展受到了一定的限制，对于当地经济快速发展带来一定影响。

随着经济社会的发展，特别是在受到全球经济整体下行的影响下，我们的经济政策也从原来的快速发展，转变为“稳增长”。需要注意的是，“稳增长”的重点在“稳”字。保证经济的稳步增长，是当前经济建设的主要思想。

当前国际市场的经济，整体出现下滑趋势，特别是在受到疫情影响下，各国的对外贸易也更趋于谨慎，从国际大环境这点上来看，过于激进，过于追求速度，反倒是会引起负面结果。

为了实现稳步前进，就必须要对政策作出调整，而作为指挥棒的上级，也必须要调整工作思路。在这样的背景下，对于地方的设定目标，就应该要向设定命题去转变。

对于细心跟踪时事新闻的人或许会发现，近年来，国家在对下实施政策的时候，开始采用的是大范围的模糊命令代替小范围的直接命令。

中央对于地方的精细化管理，转变为了粗放式的管理模式。这也意味着，对于地方政府而言，有了更多的主动权，以及有了更积极尝试的动力。

原先，直接目标，对于地方的发展限定了发展基调和发展路线，而现在的模糊指令，只是对目标设置了大致范围，这样一来，地方就有了更多的方式和方法去尝试实现这个“大致范围”，手脚就得到了放开。

从党的十八大之后，各地在实现国家划定的目标范围上，都作出了非常具体的尝试，有些甚至还被当作先进典型在全国推广，以“新时代枫桥经验”为例，作为基层社会治理的典型案例。

“新时代枫桥经验”充分调动村、镇及个体力量来实现基层矛盾的化解，实现了政府服务民间，民间服务政府的先进模式。“新时代枫桥经验”，是基层政府在实现社会治理中，总结提炼的一种新的工作思路，也是充分结合地方特色之后得出的先进理念。

对于经济发展也是如此，西部及各少数民族自治区，如今也在中央的指导精神下，结合本地区的实际情况，不断尝试开创符合自己经济发展的新路子和新模式，也都取得了不俗的成绩。

由此可见，大范围的模糊命令，在当前形势下，对于各地的综合发展，确实起到了一定的助推作用。

从权利责任上来看，这是中央把基层治理权限进一步下放的一种尝试，让懂情况的人更有主动权，让权力运行在基层治理的第一线，真正实现用计于民，服务于民。

二、从条线管理，到监督带动

所谓条线管理，就是直接管理，上级对下级，实行单线对单线，或者单线对多线的管理模式。在以前的模式中，中央对地方的指挥，往往都是通过这样的方式来实现管理目的。

条线管理，最大的优势就在于精细化，对于地方政府的每一项举动，都进行管控和控制，从而使得步调统一到指令上来。

为了能使得政策直接传导到位，有时上级还会选择一些地区或单位作为直属管理的点，方便上级加强对该地区和单位的管控，在中央的直接指挥下，这些地区可以获得更快速的发展。但由此带来的弊病还是存在的 ，首先是地方政府缺乏主动探索的突破性思维。

由于上级对下级的管理是直接管理的，这就意味着下级必须要紧紧跟随着上级的指标和命令走，这就意味着主动创新的机会不会太多，容易导致行政命令的僵化。

二是直接管理的模式下，问责模式不够清晰，通常都是下级出了问题，下级担责任，有时候甚至形成了谁做得多，就容易错得多，错得多，就要承受更多的追责，干事创业的积极性就会受到打击。

因此，随着新时期中国特色社会主义建设的不断推进和发展，行政管理对于管理模式的转变显得尤为重要。

近年来，监督管理模式进一步走进了中央对地方管理的模式之中。随着监察体制改革的落地，各地的纪检监察机关，在履行监督责任上发挥了非常重要的作用，对推动政策的落地，推动政府行政起到了至关重要的推动作用。

在新的监督管理模式下，管理由过去的简单而直接管理，变成了监督式的管理，中央充分运用监督手段，来督促地方政府执行中央的决议和相关政策。

中央可以通过修订不同的问责条例，来对政策运行中的所有环节进行调整，例如，对重点环节注入更严苛的考核问责条件，对一般性的环节，注入灵活性的问责条件。

这样的监督手段，比起之前的直接管理更具优势。监督代替直接命令，等同于用引导代替强制，地方政府在行政过程中，就有了更多的空间，而更为精准的问责条例，也给干部在开展基层治理工作中，有了更足的底气，这也改变了以往的基层“抗一切”的旧局面。

三、从重罚，到奖惩平衡

奖惩措施是上级对下级进行管理的重要手段。过去，中央对地方进行管理时，更为注重的是惩罚手段，即用惩罚性的条例对下级政府进行行政约束。其目的是要把下级框定在一定的范围之内，确保上级下发的指令性动作不走偏。

在这样的思路引导下，地方政府确实会为了避免触犯惩罚，影响地方利益而选择遵循上级的指令性动作，上级的指挥棒能做到以点带面，迅速实现政策意图。

但是过于重视惩罚性的条例，也会带来一定的负面影响。

例如，干部会因为过于严苛的条例而产生一定的消极情绪，地方政策也会为了规避风险而选择保守路线。这样一来，基层一线就会失去活力，而上级也会因为下级的不作为，而去制定更加严苛的“戒律”来推动下级“争上游”。

这样的结果并不能总是尽如人意，失去活力的基层一线政府，在思想上已经“趴窝”了，就很难再带领地方奋进。因此，在近年调整的路线来看，中央对于平衡性的奖惩政策尤其看重。随着一些不合理的考核指标被剔除，新的奖惩政策也走上了台面。

例如，在少数民族自治区，开展的民族团结政策奖励措施，就能有效地引导民族聚居区开创一系列富有民族特色经济模式，拉动地方经济快速发展；

又比如开展的创建全国卫生城、全国文明城，让各地对城市卫生保障，城市精神文明建设等工作更为重视，也在一定程度上推动了基层的基础设施建设工作。

当奖惩达到了平衡状态，中央就可以用更少的力气来实现对基层的管理，越是明晰的奖惩措施，就越能让政策更好地得到落实。

综合上述三点来看，新时代之下，权利逻辑已经进入到了一个新的模式。

随着国际形势的转变以及经济政策的变化，权力模式由过去的强制为主的手段变为了以引导为主的手段，表面看起来，中央对地方似乎是放手，但实际上在这样的放手背后，是更富有智慧的管理，对于地方而言，也更具有挑战，也有压力。

同样的，有挑战也会有机遇，有了更多空间的基层政府，也更能放开手脚为当地建设做出更多的努力，而对于我们普通民众而言，更是要把准时代的脉搏，找准市场的风向标，看到基层政府的努力方向，在这个时代潮流中，做出自己的尝试。