丁安华：极端天气层出不穷，气候政策如何平衡收益与成本？

来源：新财富

　　作者：丁安华（招商银行首席经济学家）

　　原标题：《气候政策：一个经济分析框架》

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　　引言：碳排放与气候变化

　　气候变化，无疑是当前人类面临的最复杂的重大挑战。仅这两个月，各种极端气候现象层出不穷。6月份美加西部地区的酷热天气，7月德国的洪涝灾害，上周郑州的千年不遇的大暴雨。过去100年间，全球气温趋势性走高，均值相较1850年上升了1-1.2℃，这很大程度上是由人类活动所排放的温室气体特别是二氧化碳驱动的。

　　图1：过去100年全球平均气温趋势性走高

　　资料来源：OurWorldinData、招商银行研究院

　　图2：人类活动排放造成大气二氧化碳浓度上升

　　资料来源：OurWorldinData、招商银行研究院

　　应对气候变化的思路大致可以分为两类，减缓（mitigation）和适应（adaptation）。减缓是指通过减少排放稳定大气中温室气体的浓度，进而阻止气温进一步升高，是一种主动应对方式；适应则是基于气候变化发生的事实，以增强人类生存的适应能力和防范能力而采取的措施。

　　最佳的气候政策要双管齐下，一方面主动应对，制订积极的减排时间表；另一方面，加强气候预警和风险防范。本文聚焦主动减排政策，探寻气候政策的经济理性。

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　　气候变化与经济活动：一个分析模型

　　综合评估模型（Integrated Assessment Model，IAM）是气候变化经济学的主流分析框架。其中最负盛名的，是由2018年诺贝尔经济学奖获得者威廉·诺德豪斯（William Nordhaus）开发的DICE（The Dynamic Integrated Climate-Economy）模型。

　　模型中有两个部门，一是经济部门，二是气候部门。人类的经济活动增加了产出，同时产生了碳排放，进入碳循环引起二氧化碳浓度的变化，进而使得温度升高。温度的升高使得气候灾害的频率和损失上升，反馈到人类经济部门上表现为经济的损失（climate damage）。

　　需要说明的是，虽然当前科学界认同二氧化碳浓度增加会导致气温上升，但气候系统极其复杂，是否存在一个更大的自然周期推动全球变暖，科学界仍存分歧。我们现在做的，可能减缓，无法逆转。

　　根据老一辈气象学家竺可桢的研究，我国近5000年中，最初2000年的平均温度比现在高2℃左右，后3000年平均温度有2-3℃的摆动，南宋和明末清初时代出现了寒冷时期，汉唐两代则比较温暖。当时工业文明尚未诞生，化石能源也未大规模使用，人类活动产生的碳排放总体上微不足道。

　　我们愿意相信，通过积极的政策应对，能够改变气候变化的曲线。不过，人类还是应该考虑气候政策的成本与收益之间的平衡。气候政策的收益是缓解全球变暖，降低潜在的气候灾难所造成的经济损失。气候政策的成本则包括直接的低碳转型投资，以及间接的关停高能耗企业的产出损失。

　　而且，气候变化是一个长期而缓慢的过程，减排的收益更多发生在遥远的将来，而即期就要付出相关的成本。这就涉及到两个重要的跨期问题。一是贴现，二是代际公平。

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　　减排收益：充满不确定性

　　减排可能减缓的气候损失，一般以GDP的损失来衡量。评估减排收益，具有极大的不确定性。比如大气碳浓度增加和温度上升之间的关系（气候灵敏度），以及温度上升与经济损失的关系（损失函数），学术界都充满争议。

　　除此之外，评估收益还受到贴现率的极大影响。对减排政策而言，由于全球变暖具有极大外部性，对未来收益进行贴现使用的是社会贴现率，隐含了时间偏好、风险厌恶程度和经济增长率三大因素，学术界对其的假设和估算存在显著差异。由于气候变化的时间跨度极大，碳排放的社会成本（减排的收益）对贴现率极其敏感。例如，诺德豪斯（Nordhaus）的研究发现，假设其他条件不变，2.5％和5％的贴现率对应2020年碳排放的社会成本分别为140美元/吨和22.6美元/吨。而英国经济学家斯特恩（Stern）在2006年发表的著名Stern报告中使用了不同的损失函数，以及1.4％的极低贴现率，估算得到的2020年碳排放的社会成本高达266.5美元/吨。

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　　减排成本：直接与间接

　　减排的成本，最为直观的是直接的资金支出，主要体现在向低碳转型所需要的投资，例如能源系统的更新和改造，减排技术的研发和应用等。就我国而言，不同机构估计的实现碳中和所需要的投资总规模基本在100万亿元以上，平均到每年约为GDP的1.5％-2％。控温目标越严格，减排所需的投资规模越大。

　　由于碳排放具备负外部性，因此，低碳投资可能导致私人投资不足的情况，因此很大程度上将由公共投资主导。但从另一个角度来说，公共投资面临在绿色领域和教育、医疗、基建等领域之间的权衡取舍，同时也可能形成对私人投资的挤出。

　　除直接成本外，气候政策还存在间接成本。例如，电力系统将率先面临转型，造成短期内供电成本上升和稳定性下降，对企业和居民的福利都将造成负面影响。此外，气候政策还包括对碳排放的行政管制，例如，在能耗总量和强度的“双控”目标下，部分地区和行业关停工厂，失业增多，造成福利损失。

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　　最优减排政策：平衡成本与收益

　　气候变化成为国际议题以来，人类对其的认知在不断进化。经济学家结合气候科学的研究，不断更新对气候政策的思考，有三点启示值得留意。

　　一是从控温和减排政策看，需要综合评估成本和收益。从收益上看，气候变化的潜在损失发生在遥远的将来，充满不确定性；从成本上看，越严格的控温目标意味着越高昂的减排成本，且呈非线性上升。

　　二是在减排的节奏上，要相信人类的学习和技术进步。过去50年来，人类对气候系统的认知、清洁能源技术和减排技术的研究，一直在持续进化。从科技发展上看，当前很可能处于技术融合（technology fusion）的节点，新能源、新材料、人工智能、量子计算等点状技术很可能实现融合，为人类社会带来颠覆性变革。

　　三是从经济结构上看，低碳转型面临两个平衡：一是在新旧动能转换中的平衡，过于激进的政策会大幅推升生产生活成本，导致福利损失；二是公共资本和私人资本之间的平衡，过高的公共投资可能对私人投资形成挤出，拉低劳动生产率。

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　　控温与减排：全球语境与中国应对

　　在欧盟的主要推动下，国际气候政策的目标由起初的控制温室气体浓度，转变为当前控制温度上升，并且目标日趋进取。2015年达成的《巴黎协定》，目标是“把全球平均气温上升幅度控制在低于工业化前水平以上2℃之内，并努力控制在1.5℃之内”。西方国家推动这一目标背后的逻辑，在于借此强化气候议题在全球发展中的重要性，争取各国政策向绿色领域倾斜，推动全球向低排放平衡的过渡。

　　图4：主要国家碳排放量和全球气候议程沿革

　　资料来源：OurWorldinData、招商银行研究院

　　低碳已经是全球经济转型发展的大趋势，成为重要的国际政治议题之一。在《巴黎协定》确立的减排目标“国家自主贡献目标”框架背景下，主要发达国家都提出了长期减排目标，其中美国的气候政策立场受执政党派影响摇摆不定。按照联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）特别报告的估算，2℃目标大约对应于全球2070年达到碳中和，1.5℃目标则约对应于2050年达到碳中和。从目前美欧宣布的碳中和时间表来看，他们瞄准的都是1.5℃目标。

　　西方国家更为激进的减排目标有其背景。西方国家率先进入工业化，碳排放也早已自然地经历峰值进入下行轨道。从排放总量上来看，欧洲主要国家早已在上世纪末实现了总量达峰，美国也于2007年实现了总量达峰。更重要的是，从人均碳排放量上来看，美国和欧洲主要国家人均水平远远高于中国，并且早在1970年代就进入了人均碳排放的高峰平台期，因此，西方国家不仅享受了高碳排放伴随的社会福利提升，而且从达峰到中和实际上有七、八十年的时间，有更充裕的政策调整时间和空间。

　　我国工业化启动得晚，人均碳排放量在2013年左右达到高峰并进入平台期，碳排放总量计划于2030年达峰。因此，我国要用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和，对经济发展和低碳转型来说是很大的挑战，可谓“时间紧、任务重”。

　　图5：我国人均碳排放量远低于欧美

　　资料来源：OurWorldinData、招商银行研究院

　　随着全球气候变化进程推进和国际形势的变化，我国积极设立减排目标、推进低碳转型的举措，有利于在气候政策方面抓住先机，掌握主动权、话语权，为我国进行大国对话和国际合作提供重要支持。与此同时，我国要积极加大科技投入，更多依靠市场化政策，慎用简单激进的行政性措施，进而稳妥实现30·60目标。