新《行政处罚法》解析：法律文书“加盖印章”那些事

来源：国土空间规划法治

近来看到不少文章与案例，涉及行政执法过程中的印章使用。看来，法律文书“加盖印章”那些事还真的不少。

一、简易程序行政处罚决定书：可以不加盖行政机关印章

《行政处罚法》（2021年修订）有关简易程序的行政处罚决定书与普通程序的行政处罚决定书规定不尽一致。

（一）法条对比

●第二节 简易程序

第五十二条 执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，并当场交付当事人。当事人拒绝签收的，应当在行政处罚决定书上注明。

前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为，行政处罚的种类和依据、罚款数额、时间、地点，申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。

执法人员当场作出的行政处罚决定，应当报所属行政机关备案。

●第三节 普通程序

第五十九条 行政机关依照本法第五十七条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：

（一）当事人的姓名或者名称、地址；

（二）违反法律、法规、规章的事实和证据；

（三）行政处罚的种类和依据；

（四）行政处罚的履行方式和期限；

（五）申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；

（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。

行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。

（二）问题解析

从上述对比可以看出，简易程序、普通程序的行政处罚决定书均应当包括“行政机关名称”，但简易程序“由执法人员签名或者盖章”，普通程序“必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章”。基于上述规定，简易程序行政处罚决定书在执法人员签名或盖章的前提下，可以不加盖行政机关印章，而普通程序则必须加盖。但实践中，大多数当场处罚决定书采用加盖行政机关印章做法，有的部委规章对此进行了统一规定，如《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第157号）第四十四条规定：“适用简易程序处罚的，可以由一名交通警察作出，并应当按照下列程序实施：（一）口头告知违法行为人违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及其依法享有的权利；（二）听取违法行为人的陈述和申辩，违法行为人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；（三）制作简易程序处罚决定书；（四）处罚决定书应当由被处罚人签名、交通警察签名或者盖章，并加盖公安机关交通管理部门印章；被处罚人拒绝签名的，交通警察应当在处罚决定书上注明；（五）处罚决定书应当当场交付被处罚人；被处罚人拒收的，由交通警察在处罚决定书上注明，即为送达。”“交通警察应当在二日内将简易程序处罚决定书报所属公安机关交通管理部门备案。”

实践中，还出现了极个别的案例——当场处罚决定书加盖了行政机关印章，但缺失执法人员签名盖章。比如，再审申请人刘某诉某市公安局交通警察支队直属大队（以下简称交警大队）道路行政处罚一案，江西省高级人民法院（2020）赣行申301号《行政裁定书》提出：《道路交通安全违法行为处理程序规定》（注：公安部令第105号，已被公安部令第157号修改）第四十二条第一款第（四）项规定，适用简易程序处罚的，处罚决定书应当由被处罚人签名、交通警察签名或者盖章，并加盖公安机关交通管理部门印章。交警大队交通警察未在处罚决定书上签名或盖章，违反了上述规定。在公安机关交通管理部门已盖章的情况下，交通警察未在处罚决定书上签名或盖章，对涉诉处罚决定书的法律效力不产生影响，且对于刘某依法享有的陈述、申辩权利不产生实际影响，属于程序瑕疵。

本文认为，上述裁判理由较为牵强。有关简易程序行政处罚决定书，作为上位法的《行政处罚法》对执法人员签名或者盖章的要求是“应当”，而对加盖行政机关印章并无要求。

二、普通程序行政处罚决定书：必须加盖行政机关印章

如前所述，根据《行政处罚法》（2021年修订）第五十九条第二款，普通程序行政处罚决定书“必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章”。全国人大常委会法制工作委员会刑法室编著的《〈中华人民共和国治安管理处罚法〉释义及适用指南》（中国民主法治出版社，2012年6月第1版）提出：“公安机关印章是具有法律效力的签名。没有加盖作出处罚决定的公安机关印章的决定书不具有法律效力。如果印章与作出处罚决定的公安机关的名称不一致，处罚决定也无效。”实践中，未盖章、盖错章等情况时有发生，值得警惕。

（一）未盖行政机关印章，行政处罚决定未生效

比如，某县市场监督管理局于2019年4月26日向人民法院提出申请，要求强制执行该局作出的馆价检处（2017）1-027号行政处罚决定书确定的义务。法院经审查查明，某县物价局因机构改革，于2019年1月11日合并成立为县市场监督管理局，县市场监督管理局于2017年9月11日作出馆价检处（2017）1-027号行政处罚决定书，该决定书未加盖单位印章。法院认为，县市场监督管理局作出的行政处罚决定书，未加盖单位印章，其行政行为未生效。裁定：对县市场监督管理局的强制执行申请，不予受理。——（2019）冀0433行审115号《行政裁定书》

（二）错盖行政机关印章，行政处罚主体错误

比如，2017年8月15日，某市自然资源局接到举报，对潘某非法采砂情况进行了调查，通过调查，认定潘某未经批准擅自在耕地中挖砂的行为违反了《矿产资源法》第三条的规定，构成非法采矿的行为，并于2019年5月16日向潘某作出丹国土资罚〔2018〕72号行政处罚决定书，根据《矿产资源法》第三十九条一款和《矿产资源法实施细则》第四十二条一款处罚如下：1.没收违法所得71745.2元人民币（1368.4立方米*52.43元=71745.2元）；2.罚款人民币35872.6元（71745.2*50%=35872.6元），并在处罚决定书上加盖了某市国土资源局印章。

法院经审理认为：《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违法行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序，行政处罚无效。”处罚法定原则是最基本的行政处罚原则，要求行政处罚主体及其职权法定，法定主体行使处罚权时必须遵守法定的职权范围，不得越权或者滥用权利。有权作出上述行政处罚的行政机关应为自然资源局，如疏忽大意仍然加盖国土资源局公章，属行政处罚作出主体错误。判决：撤销行政处罚决定书。——（2021）辽06行终33号

（三）使用五枚编号不同的公章，确认违法

比如，2017年6月15日11时许，因赵某之女与李某儿子离婚事宜，赵某与李某在某镇政府门口发生争吵，后赵某等人殴打李某，致李某受伤。2020年11月4日，某县公安局做出修公（七）行罚决字〔2020〕605号行政处罚决定并宣告、送达赵某，当日对赵某执行拘留。县公安局处理本纠纷过程中，受案登记表加盖的是编号为4108210017124的印章；受案回执加盖的是编号为4108210000201的印章；2017年11月7日的传唤证加盖的是编号为4108210011577的印章；2020年11月3日的传唤证加盖的是编号为4108210008434的印章；2017年11月7日被传唤家属通知书加盖的是编号为4108210011577的印章；2020年11月3日的被传唤人家属通知书加盖的是编号为4108210000201的印章。赵某不服，向法院提起诉讼。一审判决：撤销行政处罚决定。某县公安局不服原审判决，提起上诉。

二审法院经审理认为，县公安局在办理本案过程中，分别使用五枚编号不同的公章下发相关文书，虽然有公章损坏、办案系统公章未同步更换等客观原因，但该行为明显不符合电子印章与实物印章“物电同源、同章同模”的原则，违反《印章管理办法》第七条、第十一条、第十三条的规定。判决：1.撤销一审行政判决；2.确认县公安局作出的行政处罚决定违法。——（2021）豫08行终122号

三、使用行政处罚专用章：存在争议

（一）不同观点与判例

不少行政机关在行政执法活动中使用了执法专用章，此类做法是否合法，实践中存在争议。2019年7月25日《人民法院报》刊登的《对行政强制法中行政机关负责人和印章的探讨》一文认为，行政许可、行政处罚、行政强制等文书加盖行政机关“专用印章”符合法律和国务院文件规定。实践中，大部分判例对于使用行政处罚专用章的做法予以认可，也有的未作评判。

但也出现了相左判例。比如，洛阳市中级人民法院（2019）豫03行终67号《行政判决书》认为：伊川县公安局交通警察大队在对张某某丈夫刘某所做的行政处罚决定书未加盖伊川县公安局交通警察大队的公章，而是加盖了不能对行政相对人产生法律效力的“伊川县交警队交通执法处理章”，该行政行为缺乏合法有效的形式要件，应属无效行政行为。

本文认为，《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》（国发〔1999〕25号）第十五条规定：“国家行政机关和企业事业单位、社会团体印章所刊名称，应为法定名称。”理论上，国家行政机关和企业事业单位、社会团体印章的印章是法定的、唯一的。但是，行政管理实践中的情况较为复杂，特别是一些行政机关派出机构多、行政处罚案件多，如果“一刀切”地要求所有执法活动均必须使用行政机关公章，恐影响行政效率。客观上，使用专用章也是“没有办法的办法”，只要行政机关给予认可并加强管理、不致滥用即可。而且，即便在国家最高层面，也有类似做法。比如，《国务院办公厅关于国务院行政复议案件处理程序若干问题的通知》（国办发〔2001〕38号）第三条提出：“启用‘中华人民共和国国务院行政复议专用章’。国务院法制办公室具体办理行政复议案件，出具有关法律文书时，应当加盖‘中华人民共和国国务院行政复议专用章’。”

（二）责令改正通知书加盖“行政处罚专用章”，属用章错误

比如，鲁某因与湛江市城市管理和综合执法局行政命令纠纷一案，广东省湛江市中级人民法院认为：湛江市城市管理和综合执法局作出〔2019〕第0680111号《停工拆违通知书》,责令鲁某3日内自行拆除涉案建筑，该行政行为应属于行政命令，但湛江市城市管理和综合执法局在上述通知书所加盖的印章标有“湛江市城市管理行政执法局行政处罚专用章（1）”字样，无法认定湛江市城市管理和综合执法局所作通知是出于制止鲁某违法建设行为或是行政处罚的目的。因此，湛江市城市管理和综合执法局作出的〔2019〕第0680111号《停工拆违通知书》签章内容存在错误。——（2020）粤08行终39号《行政判决书》

（三）强制执行申请书加盖“行政处罚专用章”，不符合法律要件

比如，申请执行人某市自然资源局对被申请执行人某镇公益性公墓土地违法行为进行行政处罚申请执行一案，营口市老边区人民法院经审查认为：市自然资源局向本院提出强制执行申请书加盖“××市自然资源局行政处罚专用章”，该申请主体加盖的公章不符合法律形式要件，不符合受理条件。裁定：不予受理。

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