分享科罗拉多和格兰德河：与墨西哥的合作与冲突

Carter N.T., Mulligan S. P. and Stern C. V., 2018. Sharing the Colorado River and the Rio Grande: Cooperation and Conflict with Mexico, December 12, 2018

美国和墨西哥共享科罗拉多河和格兰德河的水域。1944年的双边水事条约（1944年的水事条约）和其他双边协议指导了两国政府如何分享这些河流的流量。这些协定由两国国际边界和水资源委员会（IBWC）管理。自1944年以来，IBWC一直是解决美国和墨西哥之间与河流有关的争端的主要场所。1944年的《水事条约》授权国际水事委员会就与条约的执行和解释有关的事项制定规则并发布拟议的决定，称为会议纪要。

美国和墨西哥之间的供水义务来自多个条约（取决于水体）。根据1944年的《水事条约》，美国每年需要向墨西哥提供150万英亩-英尺（AF）的科罗拉多河水源。1944年的《水事条约》还规定了两国对德克萨斯州奎特曼堡下游格兰德河水域的各自权利。该条约要求墨西哥每年向美国提供至少35万AF的水，以五年为一个周期（即五年175万AF）。对于奎特曼堡上游的格兰德河水域，1906年双边公约要求美国每年向墨西哥输送6wanAF的水。

科罗拉多河流域的发展。根据1944年《水事条约》，美国持续满足科罗拉多河每年向墨西哥的供水要求。IBWC在科罗拉多河采取行动的最前沿是努力合作管理科罗拉多河的水和基础设施，以改善干旱期间的水资源供应，恢复和保护河流生态系统。会议纪要323是科罗拉多河流域的一套两国措施规则，规定了两国合作流域水管理，包括恢复河流栖息地的环境流量。323号纪要还规定，墨西哥可以在美国部分流域出现短缺的情况下分担削减的水量。此外，323纪要还指定了一个“墨西哥水储备”，墨西哥可以通过该储备推迟从美国的供水，并将延迟的供水储存在米德湖上游，从而提高该湖的海拔。米德湖高程是确定科罗拉多河流域下游亚利桑那州、加利福尼亚州和内华达州缺水状况和相关供水削减的基准。最近国会对科罗拉多河流域的关注主要与323纪要实施的监督和潜在短缺条件下的水资源管理有关。

格兰德河流域的开发。自1994年以来，墨西哥多次没有在1944年《水事条约》规定的五年周期内履行其在格兰德河的交付义务。例如，墨西哥从2010年到2015年的五年周期中，根据1944年的水处理，其供水义务拖欠了15%。墨西哥从2010年到2015年的五年周期，比1944年水处理规定的供水义务低了15%。墨西哥政府在2016年初宣布了这一数字。2015年10月到2020年10月的周期正在进行中。墨西哥在第二年增加了供水量，从而抵消了该周期第一年低于目标的供水量。IBWC表明墨西哥在周期的第三年交付的AF少于35万；然而，由于第二年交付量增加，墨西哥的交付量几乎达到了三年累计交付105万AF目标的98%。

一些美国利益相关者推动墨西哥实现水资源输送机制，从而为美国在得克萨斯州的利益提供更高的可靠性和效益。IBWC正在为格兰德河水资源管理开发一个两国模式，作为其提高墨西哥水资源输送可靠性的一部分。国会通过监督参与了格兰德河近期的水资源共享问题。国会要求美国国务院每年报告墨西哥的交付情况，努力改善墨西哥条约遵守情况。

一、介绍

美国和墨西哥共有近2000英里的边界和多条河流，包括科罗拉多河和格兰德河。科罗拉多河主要位于美国，横跨美国-墨西哥湾，流入加利福尼亚湾。格兰德河上游位于美国境内，其重要支流位于美国和墨西哥，德克萨斯州的河床是美国-墨西哥边界。这些共享的地表水，如表1所示，对许多边境社区的经济和供水都很重要。

表1.根据1906年公约，2012年至2018年，美国对墨西哥的水分配

1944年，美国和墨西哥签署了《关于科罗拉多河、蒂华纳河以及里奥格兰德河河水利用条约》（以下简称1944年《水条约》），并设立了国际边界和水委员会（IBWC），监督美墨边境和水条约。迄今为止，国会主要通过监督参与了双边水资源共享。这包括监督IBWC为管理科罗拉多河的水和基础设施而采取的行动，以改善干旱期间的可用水情况，并恢复和保护河流生态系统，自1994年以来，墨西哥多次没有按照1944年《水事条约》规定的五年期向美国履行完全供水义务。自2014年以来，国会指示美国国务院每年报告墨西哥的交付情况，并报告改善墨西哥条约遵守情况的努力。

本报告审查了科罗拉多河和里奥格兰德的共享情况，关注以下几点：

• IBWC和两国边界和水条约的演变和框架;

• 科罗拉多河水资源共享背景和最近的发展; 和

• 格兰德河水资源共享背景和最新发展。

附录A提供了自2014年以来国会为里奥格兰德水短缺和详细信息。附录B提供了近年来北美干旱情况的信息。 附录C提供了含有共用地下水的两国跨界含水层的信息。国际边界和水委员会和与水有关的条约

二、国际边界和水委员会及与水有关的条约

（一）国际边界和水委员会IBWC的演变

从1848年结束美墨战争的《瓜达卢佩-伊达尔戈条约》开始，美国和墨西哥达成了一系列建立正式边界的协议。《瓜达卢佩-伊达尔戈条约》确定了格兰德河和科罗拉多河的部分地区为边界的组成部分。1889年，美国和墨西哥成立了国际边界委员会（IBC）来解释和适用边界协议。

1895年，根据有关美国向西扩张造成水资源短缺的报道，墨西哥声称美国过度转移了格兰德河，违反了国际法。尽管美国司法部长认为美国没有违反其国际义务，美国同意每年从格兰德河向墨西哥提供6万英亩英尺（AF）的水，以换取墨西哥放弃对格兰德河形成埃尔帕索和德克萨斯州奎特曼堡之间美墨边界的水的所有权（1906年公约）。在1944年的《水条约》中，美国和墨西哥分配了德克萨斯州奎特曼堡以下的格兰德河和科罗拉多河水资源；他们还授权IBC监督美墨水分配条约，并将其更名为IBWC。

（二）国际边界和水委员会的结构和作用

IBWC监督边界划分、水资源分配管理和防洪， IBWC规定了美国和墨西哥在美国-墨西哥边境建设的卫生措施和工程。IBWC由美国和墨西哥双边组成，每方由一名工程师专员、两名首席工程师和一名法律顾问和一名外交事务秘书领导。USIBWC的（美国分部）设在德克萨斯州的埃尔帕索，墨西哥分部设在奇瓦瓦州华雷斯城。

图1.科罗拉多河和格兰德河流域以及南-墨西哥边界的图解

USIBWC是一个联邦机构，在国务院的外交政策指导下运作。总统任命USIBWC委员，任期从几个月到27年不等。历史上，这一职位不需要参议院的确认。IBWC通常由国务院每年出资。墨西哥外交部负责监督IBWC的墨西哥分部。

（三）会议纪要过程

1944年的《水事条约》授权IWBC就与条约的执行和解释有关的事项制定规则并发布拟议的决定，称为会议纪要。发布时，提议的会议纪要应在三天内提交给每个国家的政府批准。如果两个国家均未在30天内宣布不批准，则该会议纪要视为通过。如果任何一个国家的政府不批准，这件事不受IBWC的控制，两国政府就此事进行谈判。如果两国政府达成协议，IBWC必须“在必要时”采取任何进一步行动，以执行此类协议。国务院负责对提议的会议纪要作出回应，并就解决方案进行谈判。

根据1944年《水事条约》通过的会议纪要处理了一系列问题，包括跨境卫生设施的运营和维护、干旱期间的输水、大坝建设、水和盐分问题。因为IBWC还对与国际边界条约有关的某些问题拥有管辖权，会议纪要还涉及边界划分问题。1944年《水事条约》授权行政部门同意会议记要，会议记要被认为是美国和墨西哥之间具有约束力的行政协定。然而，在同意1944年《水事条约》时，参议院规定，IBWC和国务卿在未经国会事先批准的情况下，不能让美国出资修建工程。因此，国会已通过立法，授权根据1944年《水事条约》修建公共工程和项目。

（四）1944年水条约确立的水供应要求

1944年的《水事条约》确定了美国和墨西哥之间的基本配水安排。

• 对于科罗拉多河流域，美国每年向墨西哥提供150万AF的水。

• 对于德克萨斯州Fort Quitman以下的Rio Grande流域，墨西哥和美国各有权享受里奥格兰德干流流量的一半。

• 墨西哥有权获得里奥格兰德的Conchos，San Diego，San Rodrigo，Escondido，Salado Rivers和Las Vacas Arroyo支流（墨西哥支流）的三分之二流量。

• 美国获得美国境内格兰德河支流的全部流量和墨西哥境内格兰德河支流流量的三分之一，这一流量平均每年至少35万AF，以五年周期计算。

如果由于特殊干旱（墨西哥1944年水条约或者会议记录中未定义），墨西哥未能履行其为期五年的最小格兰德河流量义务，它必须在下一个五年周期内补足差额。纪要234确定墨西哥可以使用其墨西哥支流水分配或储存在国际水库中的水来偿还水债，例如位于德克萨斯州和墨西哥边境的里奥格兰德的Falcon大坝和Amistad大坝。

如果墨西哥未能完成其五年周期内最小的格兰德流量义务，并且双方对存在特殊干旱存在争议，1944年水条约第24（d）条规定了解决争端的某些机制。首先，IBWC有权“解决两国政府在......条约适用方面可能出现的所有分歧，但须经两国政府批准”。如果委员无法解决争端，美国和墨西哥将通过外交渠道解决争议。第24条还允许各国通过任何“两国政府为解决争议而缔结的一般或特别协定”寻找解决资源。

1944年水条约第9条为IBWC提供了一些关于从格兰德分水的灵活性条款。例如，如果一个国家发生特别干旱，IBWC可以允许从另一个国家取水以帮助缓解干旱状况。此外，IBWC可以允许一个国家使用另一个国家的水，如果这可以“在不损害后者的情况下完成，并且可以在河流的其他某些地方补上”。IBWC临时授权从一个国家到另一个国家的水资源转移不会建立转移的永久权利。根据1944年水条约第9条，IBWC还保留了属于墨西哥和美国的水资源记录。

1944年水条约确立了优先用水的等级：（1）家庭和城市用途; （2）农业和畜牧业; （3）电力; （四）其他工业用途; （5）航行; （6）捕鱼和狩猎; （7）可由委员会决定的任何其他有益用途。有些人批评这种等级制度没有为生态目的提供水。此外，1944年水条约没有明确规定水质要求; 它只规定了上述水量要求。

1944年水条约附带的一项议定书规定，工程，如完全位于一个国家并仅部分用于遵守条约的水坝和运输工具，应由该国的联邦机构根据条约与IBWC合作建造和运营。随后的会议纪要，例如Minute 319和Minute 323，规定了针对环境的综合管理。本报告讨论了墨西哥在“德克萨斯州Fort Quitman以下的格兰德流域”部分的水库运营和条约义务，该部分重点关注墨西哥的格兰德供水短缺情况。

（五）1944年水条约的其他规定

除了分配水，1944年水条约还包括：（1）规定沿河流建造某些水坝和运河，（2）要求IBWC建立防洪研究和计划，（3）规定IBWC研究和规划沿河的水力发电，和（4）要求IBWC管理水库的维护和运行。这些条约要求超出了本报告的范围。

（六）1944年后的边境条约

尽管1944年水条约授权IBWC发布关于条约解释和执行的拟议会议纪要，但美国和墨西哥通过新条约解决了1944年后的一些边界争端。1963年，两国缔结了《夏米尔公约》 （Chamizal Convention），该公约解决了德克萨斯州埃尔帕索和奇瓦瓦州华雷斯市边界与格兰德河通道天气有关的长期边界争端。虽然美国和墨西哥同意建立一个国际仲裁小组，以解决哪个国家拥有的一块被称为Chamizal tract的有争议的土地，该地块要调换到格兰德河的北岸，美国拒绝了仲裁小组的决定。两个国家最终在《夏米尔公约》中解决了争端，方法是重新安置格兰德河道并将超过400英亩的土地转移到河流南侧的墨西哥。Chamizal公约要求IBWC对渠道进行实际搬迁以及“维护，保存和改进新渠道”。国会通过将1964年的美国 - 墨西哥Chamizal公约纳入美国法律执行。

20世纪，格兰德河和科罗拉多河在其他地区改变了河道，导致了对边界主权和土地所有权的进一步争端。1970年，美国和墨西哥缔结了《1970年边界条约》，以解决“两国之间所有悬而未决的边界分歧”。根据该条约，格兰德河和科罗拉多河的部分地区仍然是美国和墨西哥之间的国际边界。该协议为国家和IBWC创造了机制，以尽量减少边界河流河道的变化，并解决这些变化引起的争端。除其他外，1970年的《边界条约》禁止美国和墨西哥建造“工程”，以转移或阻碍河流的正常流动。它还要求每个国家拆除IBWC认定已造成“不利影响”的禁止工程，支付损害赔偿金，并授权IBWC建议改善项目以稳定河道。此外，1970年的《边界条约》在墨西哥湾建立了海洋边界。国会通过1972年《美墨边界条约法》将1970年《边界条约》纳入国内法。

三、科罗拉多河流域

如图2所示，科罗拉多河及其支流流经美国七个州（亚利桑那州、加利福尼亚州、科罗拉多州、内华达州、新墨西哥州、犹他州和怀俄明州），形成墨西哥下加利福尼亚州北部和索诺拉州之间的边界，然后流入加利福尼亚湾。流域的97%在美国。在过去一个世纪的大部分时间里，科罗拉多河水源的使用一直存在争议。尽管其中许多争议与美国国内的州分配有关，但美国和墨西哥之间也出现了水质、可用性和保护问题。

图2.科罗拉多河流域

20世纪上半叶，当美国和墨西哥谈判1944年的《水事条约》时，对科罗拉多河的平均流量有不同的估计。许多估计数每年1600万至1700万AF，尽管其他估计数较高和更低。美国内政部垦务局估计，1906年至2016年期间河流的长期平均自然流量为1480万AF。2000年至2016年（即目前持续的干旱期间），估计为1240万AF。因为自1944年《水事条约》以来，到达墨西哥的150万AF的流量通常是一个恒定的需求，河流上的总流量较低意味着美国保留的自然流量低于原先估计的自然流量。

2012年12月，垦务局发布了一项研究，记录了有些年美国对流域河水的需求超过了供应量。该研究预测，未来几十年供需不平衡将会恶化。虽然在美国范围内对科罗拉多河水问题的讨论超出了本报告的范围，但关于满足未来美国需求的关注对于与墨西哥分享水资源的讨论具有重要意义。

以下更详细地讨论了科罗拉多河流域的以下条约实施问题：盐度，环境恢复的河道内流量，会议纪要319和会议纪要323（取代319）。

（一）盐度

虽然美国一直提供墨西哥每年最低限度的科罗拉多河水分配，但对水的质量却产生了争议。在20世纪60年代，科罗拉多河的盐度急剧上升。墨西哥接收的水对人类，牲畜或农业用途来说都太咸。IBWC促成了两国218号会议纪要，该纪要于1965年生效，为期五年，要求美国延长排水渠道以减少盐度。五年后，墨西哥农民仍对盐度问题感到愤怒。在墨西哥政府威胁要将水纠纷提交国际法院之后，美国于1973年同意了一个新的会议记录，即会议纪要242（科罗拉多河盐度国际问题的永久和最终解决方案）。在242纪要中，美国同意建立额外的渠道来控制盐度，资助清理因盐积累而受损的墨西卡利山谷土地，并将输送水的盐度水平保持在一定水平以下。会议纪要242仍然有效，美国继续遵守其规定。虽然IBWC支持的解决这场危机的决议证明是成功的，但该协议费时很长并需要外部压力。[82]

（二）环境恢复的流量

在流域用水量大幅增加之前，位于科罗拉多河末端的科罗拉多河三角洲在美国和墨西哥覆盖了9,650平方英里。三角洲的墨西哥部分（三角洲的大部分位于其中）包含湿地，林地和沙漠地区，这些地区是许多濒危物种的家园; 墨西哥三角洲的一部分是指定的联合国生物圈保护区。水的转移导致河流流入三角洲的水量减少，洪泛平原向农田的转变以及地下水的抽取导致了三角洲90％的湿地退化。

环境倡导者建议，伴随每四年一次的短时间、大量放水（称为脉冲或脉冲流）的年流量将有助于恢复湿地。这些环境利益相关者认为，环境保护应成为美国和墨西哥如何分享河水的一部分。其他利益相关者对这些恢复工作的支持较少。有些人担心这种努力可能会减少美国用户的可用水量。其他人不希望支持这些努力，直到墨西哥在格兰德河流域的供水问题得到解决（在“格兰德流域”部分的“利益相关者视角”中讨论）。

环境保护的水量问题在20世纪90年代后期进入了IBWC的双边讨论。该流域的双边讨论合并了改善科罗拉多河及其三角洲的管理和保护。两国政府以及州政府官员和保护团体与IBWC合作制定了一项协议，根据是否存在盈余或干旱，将水分配给墨西哥，并允许联合投资以创造更大的环境保护，以及为墨西哥提供更大的水保存（即储水能力）。这些讨论产生了会议纪要319，2017年9月被纪要323取代。下面讨论两个会议纪要。

（三）会议纪要319：水资源保护和环境恢复

319号会议纪要（科罗拉多河流域至2017年的临时国际合作措施，以及应对2010年4月下加利福尼亚州墨西卡利河谷地震持续影响的318号会议纪要）于2012年11月20日签署，将于12月31日到期，319纪要在2017年9月被323分钟所取代。第319号决议允许根据流域干旱或过剩的水资源状况对墨西哥的供水量进行临时调整，联合投资以创造更大的环境保护，采取措施鼓励节约用水，并在上游水库为墨西哥提供更大的蓄水量。一些人认为319号会议纪要与之前的两份相关会议纪要一起，承认环境用途是对该流域条约水域的有益用途。

协议的主要内容包括：

• 延长第318分钟的规定（为应对2010年4月巴贾卡利沃尼亚墨西卡利河谷地震的持续影响而采取的合作措施），以允许墨西哥在修复地震破坏的基础设施时推迟科罗拉多河水分配的交付；

• 当米德湖水位较高时，向墨西哥输送额外的水（即，超过1944年《水事条约》规定的150万AF年输送量）；

• 在科罗拉多河流域缺水的情况下减少向墨西哥的供水量（即，如果米德湖的海拔高度表明缺水情况，墨西哥的年供水量将减少，类似于美国下游流域各州的减少）；

• 建立一种机制，使美国向墨西哥输送的水能够储存在美国水库中，以便随后输送；

• 242纪要继续解决盐度问题；

• 以及在墨西哥实施联合资助的水资源效率和保护项目试点计划

根据纪要319试点计划，2014年3月23日至2014年5月18日期间，储存的水用于脉冲流。这些水的释放旨在模拟春汛。高释放量表明，在河流多年未到达河口后，河道内流量足以使河流与河口重新连接。一个由两国专家组成的小组对释放和对河道内水流、河流地形、盐度、地下水、植被、鸟类和水生物种的影响进行了监测。试点项目脉冲流的目标是提高对生态系统恢复水管理替代方案的理解。

IBWC发布了一份中期报告，根据2015年12月初的数据提供了2016年的初步结果。该报告的临时意见包括以下内容：

• 4,000英亩的河道和邻近的土地被淹没，大坝自1997年以来第一次与河口连通；

• 2014年和2015年洪泛区的鸟类多样性和丰富度得到改善;

• 需要积极管理河岸地点，以改善本地河岸物种的恢复; 和

• 需要更多的淡水来增强上河口的鱼类和浮游动物。

根据第318和319号纪要，墨西哥被推迟了供水，并根据1944年的《水事条约》在米德湖储存了部分水。根据当时的USIBWC专员的说法，墨西哥推迟的供水增加了水库的蓄水量（即提高了湖的水位）。相关努力，包括但不限于第318纪要和第319纪要下的行动，根据负责管理米德湖的联邦机构垦务局（Bureau of Reclamation）的数据，2016年底，米德湖的水位增加了近10英尺。这些水资源保护工作，包括318和319纪要的蓄水量，使米德湖在1月1日的协议期限内，水位超过海拔1,075英尺。94如果预计水位低于1075英尺，则会发生以下情况：

• 科罗拉多河输给下游流域各州水量将会减少，并且

• 根据319会议纪要减少输送到墨西哥的科罗拉多河水。

在没有319会议纪要的情况下，只有在1944年水条约中科罗拉多河流域的特殊干旱措施被触发后，美国才能减少科罗拉多河水给墨西哥的交付量。也就是说，如果没有会议纪要319，美国下游流域各州不会受益于墨西哥在水量短缺条件下分配削减，除非达到特殊干旱条约条件。同样，如果没有第319号会议纪要，美国各州将不会受益于墨西哥根据1944年水条约延迟交付河水导致的米德湖水位升高。

（四）会议纪要323：扩大和扩大合作措施

第323号会议纪要（合作措施的延伸和科罗拉多河流域采用两国水资源短缺应急计划）延长或取代了会议纪要319的关键要素。会议纪要323是两国政府联邦和州当局进行了两年多的谈判，两国水用户，科学家，学者和非政府组织的参与的结果。

两国官员于2017年9月21日签署了会议纪要323，有效期到2026年12月31日实施。虽然纪要 323部分基于319纪要的规定，但纪要 323还包含有关到达墨西哥的流量变化的其他章节，并启动了两国水资源短缺应急计划。据IBWC称，会议纪要323旨在提供供水确定性和充足的规划机会，并有望使双方都受益。

会议纪要323确定了以下决议：

• 当米德湖的水位高时，延长319会议纪要的规定，向墨西哥提供额外的水;

• 延长第319号会议纪要的规定，减少科罗拉多河流域缺水条件下向墨西哥交付的水量，包括额外的规划，报告和协调措施，以降低两国面临的米德湖水库低水位的未来风险;

• 制定双水资源短缺应急计划，根据该计划，每个国家在水库低水位时保存特定数量的水，以便在水库条件改善时进行恢复;

• 建立墨西哥水资源储备，在发生潜在紧急情况或墨西哥水资源保护项目的情况下，美国向墨西哥输送的水可以在美国水库中保存，以便随后交付;

• 会议纪要242继续解决盐度问题;

• 确定与抵达墨西哥的流量变化有关的措施;

• 为栖息地恢复和相关监测提供水和资金;

• 投资于水资源保护和新的水源项目，以便为环境目的分配一些额外的水流量; 和

• 注意到正在进行的关于全美运河的设计、建造、运营和维护的磋商，最终需要在单独的会议纪要内解决。

323分钟没有明确授权脉冲流，最近一次是在2014年。101 323分钟没有规定脉冲流，而是在协议期间为环境目的规定210000 AF的水；环境用水将由两国和一个由非政府组织组成的两国联盟平等提供。102美国将仅通过其在第323分钟承诺在协议期间为水资源保护项目捐款3150万美元来产生其环境用水份额在墨西哥，包括1650万美元预计将来自填海局。尽管这些水资源保护活动将在墨西哥进行，但美国水资源机构将收到一部分水资源，作为其货币捐助的回报，总计109100 AF的水资源用于美国。

纪要 323没有明确授权脉冲流量，最近一次见于2014年。纪要323不提供脉冲流量，而是在协议过程中为环境目的提供21万 AF的水; 用于环境目的的水将由两国和一个非政府组织（两国联盟）平等提供。美国将产生环境用水份额，通过其在323号纪要上的承诺，美国在墨西哥的水资源保护项目协议中捐款3150万美元，其中650万美元的预计将来自垦务局。虽然这些节水活动将在墨西哥进行，但美国水务机构将获得一部分水，作为其货币捐款的回报。总计109100 AF水会用于美国。

类似于第318和319会议纪要，323将允许墨西哥根据1944年水条约推迟交付（应该是接收）部分水，并将其存放在米德湖，稍后将被释放并运往墨西哥。会议纪要延长了在318和319会议纪要处理有关紧急储存的合作措施，为墨西哥在美国的水储存建立一个循环账户，并提供机会通过额外的延期交付产生一个“有意创造的墨西哥分配”（即墨西哥储存的贷记池）。这些组成部分统称为墨西哥的水资源储备。

纪要323的另一个主要目标是建立合作努力，以避免严重的水资源短缺（即第319号会议纪要承诺之外的数额在会议纪要323中延长）。这一目标体现在两国水资源短缺应急计划中，根据该计划，每个国家都承诺在某些水库低水位条件下保存特定体积的水供以后使用。墨西哥将按比例贡献相当于美国减少的水量。只有美国采用下游流域干旱应急计划（LBDCP），才会出现这些措施。根据会议纪要323，如果预计的1月1日米德湖水位（当年8月）达到或低于海平面1,090英尺，该计划将启动。2018年8月，预计2019年1月米德湖的水位为1,078.9英尺。因此，如果LBDCP生效，预计2019年1月的水位将触发两国水资源短缺应急计划限制。尽管两国政府都签署并批准了会议纪要323，但所有美国流域州和国会都必须最终确定并批准LBDCP，以使条款得到充分实施。

一些人认为，美国在墨西哥的水资源保护投资以换取额外用水将减少墨西哥已经减少的灌溉用水量。其他人认为，Minute 323提高米德湖水位的努力对于防止未来水资源短缺和维持两国之间的合作至关重要。

四、里奥格兰德流域

两个部分的里格兰德流域的水共享具有明显的特征。

• 在德克萨斯州El Paso-Juárez山谷和Fort Quitman之间的Rio Grande流域，水资源共享在很大程度上取决于1906年公约。在El Paso-JuárezValley，美国需要向墨西哥供水。

• 在德克萨斯州Fort Quitman下面的Rio Grande流域，墨西哥湾的水资源共享在很大程度上由1944年水条约建立。在该流域的这一部分，墨西哥有义务向美国供水。

图3描绘了里奥格兰德河流域及其支流，包括里奥康霍斯河Rio Conchos，它历史上是奎特曼堡Fort Quitman下游最重要的里奥格兰德支流。

图3.格兰德河盆地

里奥格兰德河流域的用水需求经常超过供水量。在干旱期间，这种不平衡变得尤为明显。格兰德河流域的两个地区都可能遭受多年干旱（参见附录B中的干旱监测数据，了解2011年至2018年9月流域的干旱情况）。由于水文条件导致的水供应减少以及来自墨西哥的低于目标或不可预测的交付可能影响美国人口的供水和里奥格兰德州边境县的经济。由于墨西哥自1994年以来多次未履行其五年周期交付义务，美国利益受到特别的关注。

干燥的条件导致美国在埃尔帕索-华雷斯山谷向墨西哥运送的河水从2012年到2018年的七年中有六年低于1906年公约规定的6万／年AF要求。因为德克萨斯州Fort Quitman以下的Rio Grande河水交付的五年周期自2015年10月开始，干燥条件对墨西哥交付的影响尚不清楚。在该周期的第一年，墨西哥比1944年水条约规定的供水义务减少了15％。在该周期的第二年，墨西哥弥补了赤字并超过了头两年的累计目标。五年周期的第三年在2018年10月结束。IBWC表示墨西哥在该周期的第三年向美国运送了不到350,000 AF的水。然而，墨西哥第二年的交付量较高，导致该周期前三年的累计交付量几乎达到了105 万 AF的三年交付目标的98％。

近年来，国会通过加强对供水的监督，主要通过要求国务院定期报告，介入里奥格兰德水问题。作为提高墨西哥水输送可靠性的更广泛努力的一部分，IBWC正在为里奥格兰德开发水资源管理的双重模型。最近在里奥格兰德河流域的两个部分的水输送和相关问题，包括国会和外交努力，将在下面更详细地讨论。

（一）里奥格兰德盆地到德克萨斯州的Quitman堡

根据指导美国向墨西哥的CiudadJuárez输送水的1906年公约，美国将每年向墨西哥运送6万AF（足够的水以灌溉约25,000英亩）用于奇瓦瓦州Juárez山谷。在特别干旱的情况下，向墨西哥的输水量与较大流域内减少的可用供应量成比例减少。自公约生效以来，美国向墨西哥的交付量已减少约30％。美国无需偿还任何减少的交付。表1显示，2012年至2018年七年中的六年中美国向墨西哥的交付量低于1906年公约确定的的6万AF年度要求。

资料来源：CRS使用垦务局提供给CRS的年度交付金额（。

有些年份，美国向埃尔帕索-华雷斯山谷输往墨西哥的水已引起美国用水者的注意。由于干旱，穿越新墨西哥州的里奥格兰德部分有时会出现特别低的流量和水库储存。 当储存在项目水库中的水量较低时，Rio Grande项目用水户的供水量就会大幅缩减。Rio Grande项目是一个垦务局项目，为新墨西哥州和德克萨斯州的大约178,000英亩土地提供灌溉用水。 表1中的数据和垦务局向国会研究处提供的数据表明，交付给墨西哥的水量平均约为2012年至2018年分配给Rio Grande项目美国主要灌区的水量的9％。新墨西哥州里奥格兰德和边境地区的水文变化，特别是可能改变水资源供应和季节性流量的气候条件，可能使向美国用水者和墨西哥的水供应变得更加复杂，并可能加剧用户和河流生态系统以及水生生物种类的季节性水缺乏。对1958年至2015年里奥格兰德河流域山区上游状况的一项评估发现，冬季和春季气温增加，积雪峰值下降，导致春季早期积雪融化和降雪后降雨导致径流量增加。在春末和夏季月份流量减少。

德克萨斯州利益相关者与IBWC之间存在分歧的主题是，到达德克萨斯州Fort Quitman的一半或全部水是否根据双边协议分配给美国。根据1944年条约第4条，除非另有规定，否则墨西哥和美国各自有权使用Quitman堡垒和最低主要国际蓄水坝之间干流河道流量的一半。自1958年以来，IBWC已将一半到达Quitman的水分配到墨西哥，一半分配到美国。从1958年到2016年，估计将分配给墨西哥水量的累计总数约为210万AF。

德克萨斯州环境质量委员会（TCEQ）和其他人反对IBWC在形成美国-墨西哥埃尔帕索和Fort Quitman边界的河段分配水。他们的论点是，1906年公约中的墨西哥放弃了抵达Fort Quitman的河水的权利，并且根据1944年水条约Grande水的划分在Fort Quitman以下开始。根据TCEQ的解释，美国有权获得该河段中100％的水。2013年，USIBWC对此解释提出异议。它声称，1944年的水条约旨在平等地划分从Quitman堡开始的所有里奥格兰德河水，包括抵达Fort Quitman的河水。为了支持其立场，USIBWC引用了IBWC的历史实践，如1944年水条约的会议记录所反映的，以及在审议1944年水条约期间向参议院外交关系委员会所作的陈述。

（二）位于德克萨斯州Quitman堡以下的里奥格兰德流域

1944年水条约要求墨西哥向输送美国几个支流的部分水，这些支流流入德克萨斯州Fort Quitman下方的Rio Grande流域。该条约具体规定如下：

给美国......（b）从Conchos，San Diego，San Rodrigo，Escondido和Salado Rivers以及Las Vacas Arroyo到达Rio Grande（Rio Bravo）河道三分之一的流量，这个三分之一不得少于连续五年的平均数量，即不得少于每年35万英亩-英尺（431,721,000立方米）。

根据1944年水条约，IBWC主要通过汇总交付（即175万AF）在五年周期内向美国交付，年平均交付目标为35万 AF。这些周期通常为五年，但如果某些水库充满属于美国的水，则可缩短周期。实施1944年水条约以来，墨西哥都会在五年周期内完成交付完毕，直至1994-2003年的干旱。墨西哥在接下来的四个五年周期，即1992-1997,1997-2002,2002-2007和2010-2015结束时没有履行其义务。

墨西哥不履行1944年水条约规定的交付义务可能有多种因素，包括水的过度分配和长期干旱条件的影响。墨西哥和美国部分地区的过度分配仍然存在。2011年对条约绩效的学术评估发现，在干旱条件下，1944年水条约建立的水资源共享系统没有像预期的那样快速恢复（即墨西哥的水资源短缺持续时间超过预期），而且发生的缺水数量较大，超过估计。

1、墨西哥的里奥格兰德交付：2010-2015周期和2015-2020周期

交付周期于2010年10月25日开始，并于2015年10月24日结束。2010-2015周期的最终核算表明墨西哥的水交付量缺口为15％（263,250 AF）。赤字很大程度上是由于周期早期的交付量较低。截至2016年1月25日，墨西哥已偿还上一周期的债务，同时在当前周期内交割。墨西哥通过Amistad大坝后面储存的水以及墨西哥三个100%水权的支流中的水进行交付。

目前的周期始于2015年10月，预计将于2020年10月结束，除非周期提前结束。在当前周期中，墨西哥第一年的交付量低于35万AF; 也就是说，2015-2020周期的第一年结束时墨西哥交付了216,562 AF，比年度目标交付低133,439 AF。在该周期的第二年，墨西哥的交付量超过了累计的两年目标70万AF。在当前周期的第一年和第二年交付的大约为80万 AF。墨西哥实现了这一目标部分是因为使用纪要234提供的灵活性。该会议纪要允许来自其一些里奥格兰德支流的50％的水被计入其交付量，而不是1944年“水条约”规定的33％。

2、利益相关者的观点

墨西哥在五年周期内交付的可预测性和一致性是一些流域利益之间关系的紧张之点。这种紧张局势在2012年尤为严重，当时德克萨斯州的水权持有者面临持续的干旱，而墨西哥的水供应明显少于年度交付目标。位于Amistad Dam和Falcon Dam的两个国际水库储存了墨西哥运往美国的大部分水。这些水库的储存和排放有助于调整水时间，可用于美国的利益。一些美国利益相关者认为，墨西哥交付时间的不确定性会降低交付水的有效使用和管理，储存和释放。 相反，墨西哥认为其交付符合1944年“水条约”规定的周期。

一些美国的利益，特别是德克萨斯州的农业用水户，认为墨西哥的供水模式应将美国的交付作为满足墨西哥自身用水的次要优先事项。这些利益相关者认为墨西哥使用潮湿天气（例如大风暴后的过量流量）会降低美国里奥格兰德供水的可靠性。墨西哥在Rio Grande交付的灵活五年周期对美国用水者来说有挫败感，部分原因是美国对科罗拉多河上墨西哥输水要求的规定性更强（即指定水数量需要每年交付）。一些利益攸关者提出了重新谈判1944年水条约的可能性。

其他流域利益相关者认为，1944年水条约根据流域水资源年度变化有目的地规定了墨西哥灵活的交付时间。虽然一些利益相关者认为交付时间表的灵活性对墨西哥来说是慷慨的，但一些墨西哥人认为1944年水条约中的供水要求对美国来说是慷慨的。

3、国会回应

一些国会议员注意到德克萨斯州农民，地方官员和州官员对墨西哥水交付的抱怨。一些国会议员对USIBWC和美国国务院推动墨西哥更加一致地遵守1944年水条约义务的努力表示关切。这种关注导致了美国国务院报告格兰德河的各种要求; 这些要求已经出现在法律中，并被纳入随附立法的国会报告中。

自2014年以来，国会指示国务院向国会报告the Rio Grande的情况。《2014年农业法案》（2013年《农业法案》第12310节）；第113-79页），国会要求提交一份年度报告，说明墨西哥为履行其《格兰德河条约》所做的努力。从2015财年国务院拨款法案文本开始，随后在国会报告中附上拨款法案，拨款人定期为墨西哥格兰德河供水的其他报告提供指导。有关这些报告要求的更多信息，请参见附录A。报告要求直接向国会和国会委员会提交报告；只有关于这些报告及其内容的有限信息是公开的。

4、外交和技术响应

除了美国和墨西哥的IBWC部门讨论墨西哥的供水问题外，其他美国和墨西哥政治官员也致力于解决水资源共享问题。自2010年以来报告的外交努力成果包括：

• 墨西哥政府于2013年春季从圣罗德里戈河the San Rodrigo River上的一个水库释放了一些河水，和

• 两国交换了技术数据，以协助制定流域未来水管理方案，包括2015年7月关于流域水模拟工作的双边会议以及提高墨西哥水交付的可预测性和合规性的各种方法。

IBWC继续致力于Rio Grande的两国模型。自2016年以来，为改进Rio Grande的监测设备（例如，计算流量的声学测量）进行的投资有助于这种建模工作。这种建模工作可以识别从有时受潮湿天气流量主导的交付转变为流域中更主动的管理以改善向美国输送水的可预测性和可靠性。

IBWC已经使用双边工作组来推进科罗拉多河两国水交易和环境管理问题，现在它正在Rio Grande应用这种方法。也就是说，IBWC已经为Rio Grande开发了与政策和水文相关的两国工作组，目的是利用科学制定更好的运作政策，确保遵守1944年水条约，提高两国水交付的可预测性和可靠性。水文工作组将考虑数据，建模和操作，以解决条约的遵守问题; 政策小组将处理条约遵守行为。德克萨斯州和墨西哥的CONAGUA（墨西哥国家水务委员会）担任工作组的技术顾问。

5、后续步骤以及剩下和新出现的主题

随着IBWC Rio Grande工作组和模拟工作的推进，他们可能会发现提高墨西哥向美国供水的可预测性和可靠性的机会。下一步可能是评估对更积极主动的水输送管理的双边支持程度。该流域的一些利益可能希望将水资源管理的进步与河流水质和生态健康的进步联系起来。

除了与特殊干旱的定义和1944年水条约的其他条款有关的持久性问题之外，还有与会议纪要234有关的尚未解决的问题。会议纪要234成立于1969年，其中包括一项程序，即墨西哥可以使用三种不同的水来支付里奥格兰德的水债。会议纪要234要求这三个来源的不足部分的支付与下一个五年周期所需的交付同时进行。美国和墨西哥对会议纪要234的解释和实施有所不同。例如，墨西哥声称，在发生特大干旱的情况下，只有1992-1997五年水循环期间发生的赤字需要在接下来的五年周期（即到2002年）内偿还，而在 1997-2002周期可以推迟到下一个五年周期。美国认为，会议纪要234要求墨西哥同时偿还1997 - 2002年期间与1992 - 1997年的水债。关于会议纪要234解释的分歧仍未得到解决。在特殊干旱、干旱条件下出现的其他事项，以及当墨西哥的Rio Grande交付量低于年度目标和五年周期要求时，与纪要234相关的解释差异最有可能出现。

墨西哥东北部的非常规油气开发可能代表着格兰德河流域正在出现新兴水资源利用，这将影响墨西哥如何利用和管理该流域部分的水资源。水力压裂用水以及油气开发废水的处理要引起对边界水质保护和监测的重视。

五、两国水资源共享展望

国会对墨西哥保持着浓厚的兴趣。 迄今为止，国会主要通过监督参与了两国水资源共享问题。

美国和墨西哥之间双边水关系的基调和性质部分取决于解决水紧张局势和改善共享河流合作管理努力的有效性。双边水关系和IBWC的工作也可能受到更广泛的美墨关系的影响。这种更广泛的关系取决于许多问题，例如贸易、移民和加强边境安全的努力，包括建造边界墙或围栏。一些观察家对IBWC在应对洪水和漫滩问题中的作用提出了疑问，这些问题可能出现在边界墙或边界围栏等部分。

可能影响未来水资源共享的其他因素包括流域水文条件、人口的水需求以及流域的经济活动等。美国国务院，墨西哥外交部和两国行政部门领导对水资源共享和行动的投入也可能影响IBWC如何应对紧张局势并寻求合作和改善管理的机会。

正如本报告所讨论的，未来几年，各种问题可能会影响两国的水资源共享和IBWC活动。对于科罗拉多河流域，水文条件和美国下游流域各州通过的干旱应急计划可能会影响会议纪要323的情况。对于国会来说，科罗拉多河流域的两个国家的问题可能包括纪要323的实施以及短缺情况下的运行和交付。就格兰德河而言，墨西哥在最近四个五年周期结束时，尚未履行其1944年的水处理交付义务。IBWC正在努力寻找机会，提高墨西哥向美国供水的可预测性和可靠性。

附录A. 与格兰德河相关的国会报告

要求根据下文讨论的报告要求，美国国务院已向国会各委员会提交了报告，包括2018年3月。报告要求直接向国会和国会委员会提交报告；只有关于这些报告及其内容的有限信息是公开的。

现行报告要求

自2014年起，国会要求美国国务院每年向国会报告墨西哥格兰德河的供水情况。2014年农业法案（2013年农业法案；P.L.113-79）在第12310节中包括以下要求：不迟于本法案颁布之日后120天，此后每年，国务卿应向国会提交一份报告，说明墨西哥根据《美国和墨西哥关于利用科罗拉多河、提华纳河和格兰德河水域的条约》（1944年2月3日于华盛顿签订）向格兰德河交付水的努力。

本报告要求没有明确的截止日期；也就是说，2014年农业法案报告要求仍然有效

年度拨款法案和随附报告中的报告要求

交付水报告要求

从2015财年的法定规定开始，拨款者定期将指示纳入国会报告中，随附美国国务院拨款法案。方向是关于墨西哥在格兰德河向美国供水的报告。2014年12月16日，第7045（g）（3）节。2015年《综合和进一步持续拨款法》（J of P.L. 113-235）113-235执行。他要求国务卿就以下供水和会计问题向各委员会报告拨款情况：

在本法颁布后45天内，国务卿与国际边界和水资源委员会（IBWC）美国部专员协商，应向拨款委员会报告与IBWC墨西哥政府合作建立机制以提高数据的透明度和可预测性的情况，根据1944年美国和墨西哥关于科罗拉多河、提华纳河和格兰德河水域利用的条约，墨西哥向美国输送的水满足每年向格兰德河分配的水量，以及为在当前5年周期结束前尽量减少或消除欠美国的水资源短缺而采取的行动：前提是，该报告应包括对当前5年周期结束时供水短缺余额的预测以及未交付水债对美国的影响。

《2016财年综合拨款法》（K部分，P.L.114-113）的联合解释性声明将P.L.113-235中与墨西哥交付相关的报告要求结转。2017财年和2018财年，S.Rept 114-290和S.报告115-152继续类似的报告要求。2018财年，H.Rept 115-253还包括众议院拨款小组委员会关于国家、外国业务和相关项目的以下指示：

委员会注意到墨西哥在向格兰德河供水方面的条约义务，并认识到在这些问题上保持透明度的重要性。委员会指示国际边界和水委员会定期在其网站上公布供水数据，包括供水平衡预测。委员会希望IBWC每季度与感兴趣的利益相关者举行一次会议，向他们通报IBWC的活动并收到反馈。

一些与年度拨款相关的报告要求也可能在2019财年继续。第115届国会正在审议各种法案，并附上报告，其中提到了关于格兰德河水问题的报告。例如，参议院2019财年的报告国务院拨款--S.Rept 115-282以及3108将继续报告要求。众议院2019财年拨款报告-H.报告115-829用于H.R6538将继续使用要求公布数据和召开利益相关者会议的报告语言，类似于h.Rept 115-253。

其他格兰德河报告

H.报告。115-253还包括以下与防洪恢复有关的文字：

委员会的建议包括至少要求格兰德河防洪系统修复项目继续并维护格兰德河沿岸的堤坝项目，包括环境、水文、水力、以及沿格兰德河河谷进行的低水位堰研究，这些研究与1944年《墨西哥水事条约》（994年条约系列）中概述的项目一致。

H.报告115-829将继续上述措辞，并增加众议院拨款小组委员会关于国家、外国业务和相关项目的以下内容：“委员会还支持减少泥沙量的努力和其他维护河流健康的活动。”

附录B.干旱监测

干旱期间，水资源共享变得更加复杂，科罗拉多河和格兰德河流域都容易发生多年干旱。北美干旱监测提供了综合各种干旱指数和影响的地图。来自美国、墨西哥和加拿大的专家绘制了这些地图。图B-1显示了2016年9月、2017年9月和2018年9月的干旱监测结果。2018年9月，格兰德河源头存在极端和异常干旱情况，科罗拉多河流域大部分地区出现了不同程度的干旱情况。图B-2显示了2011年9月至2015年9月干旱情况的演变。对于格兰德河，如图B-2所示，2011年和2012年都出现了干旱情况，原因是高温、低降水，整个流域的径流都很低。科罗拉多河流域的干旱状况在2012年有所发展，到2016年10月持续不同程度，并在2018年显著恢复。

图B-1.2016年9月至2018年9月的干旱监测

图B-2 2011-2015年北美干旱演变

附录C. U.S.-墨西哥边界含水层

两国含水层是跨界水资源，对于满足干旱时期的需求尤为重要。在边境的一些地区，两国的含水层是上覆人口生活用水的重要来源。例如，Hueco-Bolson含水层为Ciudad Juáre的150万居民和德克萨斯州埃尔帕索73万居民中有40%的人供水。在上个世纪，许多边界含水层的体积和/或质量都有所下降。在美墨边境地下水管理和使用方面没有广泛的双边协议。

水位下降、水质恶化和地下水资源的日益利用，都引起了人们对边界地下水长期可用性的担忧。了解跨界含水层有限公司的范围、消耗率和质量，以及在某些极为有限的领域。2016年的一项题为“确定和描述墨西哥-美国边界跨界含水层：初步评估”的研究确定了沿美墨边境的36个含水层，如图C-1.1所示

图C-1：美墨边界含水层跨界性质示意图

当含水层中的水位下降时，地表水流量就会下降。例如，历史上，Hueco-Bolson含水层主要由降水补给，含水层对Rio Grande的水流有贡献（即，Rio Grande从含水层获得水）。然而，由于抽水水位超过补给率，含水层水位下降，河流含水层的水流发生逆转。格兰德河开始补给含水层，导致地表水流减少；也就是说，随着地表水进入Hueco-Bolson含水层，这条河成为Hueco-Bolson的一条流失河流。

根据《美国-墨西哥跨界含水层评估法》（P.L.109-448）；42 U.S.C.（美国法典）§1962年注）；该立法确定了四个边界含水层作为优先研究对象。该法案授权内政部长通过美国地质调查局与亚利桑那州、新墨西哥州和德克萨斯州的水资源研究机构以及国际边界和水资源委员会（International Boundary and Water Commission）的利益相关者合作，和墨西哥同行提供信息和科学基础，为国家和地方官员，以解决紧迫的挑战。根据该法案的有参议院报告（S.RePT.109-17),

地下水抽水降低了地下水位，耗尽了含水层，减少了许多河流的基流，从而减少了可用于支持重要河岸栖息地的水量。在一些主要城市中心，如埃尔帕索地下水抽水过量，已经造成地面沉降，破坏了房屋和基本的城市基础设施。除了地下水和地表水枯竭的影响外，水质退化也降低了该地区各种生物群的生境适宜性。

美国和墨西哥实体都为含水层评估计划提供资金。在多年没有美国联邦资金的情况下，2016财年恢复了用于评估的联邦资金，金额为100万美元；2017财年和2018财年各提供了额外的100万美元联邦资金。在2016财年联邦资金消耗之前，联邦资金总计为200万美元，最后一次提供是在2010财年。2016年11月，对位于亚利桑那州索诺拉边界部分地区的圣佩德罗含水层进行了一项两国研究。研究确定了现有数据和数据差距。它指出，从含水层向圣佩德罗河的排水量正在下降，气候循环和抽水可能是造成这种下降的原因之一。计划在2018年开展的活动包括继续开发关于圣克鲁斯含水层（圣佩德罗含水层以西）的报告和数据库，以及对与埃尔帕索附近两个淡水含水层相关的盐水主题进行额外研究。