人口密码丨放开落户，中山何时跨过最后那道门槛？

现代城市进化的复杂之处在于，我们虽身处其中，却难以精准感知点滴变化。

这两年，关于中山常住人口是增是减的讨论不绝于耳，其中悲观者音量不小，他们普遍认为，近两年受经济下行、疫情、外贸形势等综合因素影响，中山人口正在快速流失，而这又将反作用于经济社会发展，造成不利影响。

近日，这场持续多年的社会大讨论被第七次全国人口普查（下称“七普”）数据的公布一锤定音。根据近期公布的《广东省第七次全国人口普查公报》，中山人口数字正式出炉：中山市2020年常住人口数锁定在441.8万，排名全省第4，仅次于深圳、珠海、广州。相比“六普”的312.09万人，10年间，129.72万人涌入中山，增长率达41.56%。

显而易见的是，十年来，从首创“积分入户”、到实行稳定居住就业入户，再到取消积分入户，中山市先后推动多轮户籍制度改革，不断降低城市落户门槛，加速破除户籍迁移壁垒，成功地提升了城市人口吸引力。

又一个十年启幕，同时提出了新的问题：人口变化将为中山带来哪些影响？中山户籍改革未来何去何从？

（一）

改变历史的革新，往往都从细微处酝酿发生。

2004年，中山市发起了一场新时期中山人精神大讨论活动。最终，综合社会各界的理解、认识、观点、意见，将新时期中山人精神概括为“博爱、创新、包容、和谐”。

后来的几年里，“新中山人”的称谓逐渐超越时代精神层面的意义，成为中山新户籍人口的代名词。但对于新中山人来说，真正具有标志性意义的年份，还在几年之后。

随着改革开放大潮的推动，大量外来务工人员来到珠三角。2005年起，中山迎来了常住人口的快速增长。根据中山市统计年鉴记载，2005年至2010年5年间，中山市常住人口每年平均增长数达13.76万人。其中，外来人口的增速远超户籍人口。

这一现状，为流动人口管理带来了挑战。

2007年，中山当时虽已初步建立起市、镇、村（居）三级流动人口服务管理架构，但是由于登记难、上门难，导致服务难、管理难的局面。与此同时，中山市一项摸底调查统计结果显示，当时30%以上的流动人员对子女入学或迁入户口存在强烈诉求。

中山自2018年起取消积分入户政策。图为往年积分制受理现场。 南方日报记者 叶志文 摄

能否以优化服务强化管理？2007年开始，中山市先后在小榄镇、东升镇、火炬开发区等镇区开展流动人员积分入读公办学校试点工作，随后决定全市推广实施积分制。经过探索和筹备，2009年10月16日，《中山市流动人员积分制管理暂行规定》正式出台。2010年1月10日，中山市开始全面受理流动人口积分入学、入户申请。

至此，中山从户籍管理制度的坚冰中打开了第一条缝隙，以创新开展管理服务工作突破口，为数以百万计的流动人口落户城市开了闸。

中山市流动人口积分入户工作启动7个多月后，来自广西钦州市灵山县农村的谢红芬，拿到了中山市居民户口簿，成为全国首个通过积分制将户口成功转入城市的农民工。

据统计，2010年至2017年，中山市共受理17.6万多人次积分入户、入学和承租公租房申请，有2.7万多人获得积分入户资格，9万多名流动人员子女积分入读公办中小学。

（二）

作为经济上的强市，同时又是面积上的“小市”，中山在探索户籍制度改革方面迈出了既超前又稳健的探索步伐。在首创积分入户制度后，中山又循序渐进地推动了两轮户籍改革。

2016年12月7日，《中山市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》正式实施。在保留和优化积分入户、直系亲属投靠、人才引进、纳税入户、集体户随迁等原有入户政策条件的基础上，新增实施合法稳定居住就业入户、投资入户、荣誉人员入户政策，使得流动人口入户中山的条件大大放宽，门槛进一步降低。

政策实施后，中山市当年就有近6.7万非户籍人口成功落户，这一数字相当于“十二五”期间中山新增常住人口总量的八成。

2018年1月，中山市政府又公布《中山市推动非户籍人口在城市落户实施方案》，进一步深化户籍制度改革，加速破除城乡区域间户籍迁移壁垒，积极有序推进非户籍人口在城市落户。该《方案》提出，到2020年，中山全市户籍人口拟增长至182.5万左右。

中山火炬开发区人力资源服务产业园招聘会现场。 南方日报记者 叶志文 摄

相较于2016年底的户籍制度改革，2018年出台的户籍改革政策，着重针对合法稳定居住就业入户、重点群体落户、紧缺适用人才落户等领域，对户籍准入迁移政策进行了力度极大的调整，而其中最重大的变动莫过于“取消积分入户”。

短期来看，随着城市之间“抢人大战”越来越激烈，放开落户限制、拓宽落户通道成为吸引人才、留住人才的重要手段；长远来看，随着全国各地户籍改革的推进升级，户籍价值也正在不断弱化。

无论从哪种情况考量，作为一种过渡性的户籍改革措施，积分入户对人才的吸引力都在持续下降。

首创积分入户，又主动取消积分入户，不仅显示了中山改革进取的勇气，更显示出一种及时取舍的改革智慧。

根据2020年中山市统计年鉴，截至2019年，中山市户籍人口已达182.89万人，提前一年完成预定目标。

（三）

每一次户籍改革，都成为中山吸引人口落户的催化剂。

从统计数据上看，从2010年到2020年，中山市户籍人口数从149.18万人增长至190.88万人，增长了41.7万人，而同期常住人口增长数量为129.53万人。换句话说，10年间，每增加3名新中山人，就至少有1人落户中山。

尤其是最近几年，受到2016年、2018年两轮户籍制度改革政策的刺激，中山市户籍人口连年呈现出显著增幅。

具体来看，2011年至2016年，中山市户籍人口呈现稳步慢增态势，年度增幅最高未超过3万人；2017年至2020年，中山市户籍人口开始快速增长，其中，2017年同比增长9.22万人；2018年同比增长6.45万人；2019年同比增长5.97万人；2020年同比增长7.99万人。4年时间，中山市户籍人口增加了29.63万人。

不仅绝对数量上的增加，户籍人口在常住人口总数中的比重也在发生变化。

根据中山市统计局公布的数据，2010年至2019年，户籍人口在常住人口总数中的比重从47.77%持续增长至54.10%。近10年中，中山市户籍人口数量于2017年首次超过非户籍人口。

根据中山市人口发展“十三五”规划设定的人口发展的目标。到2020年，中山市常住人口总数将达到365万人，户籍人口将达到182.5万人。根据“七普”公布数据，中山显然已经按时超额达成了这一目标。

（四）

户籍人口的增长，既是城市吸引力的重要指标，也是城市综合环境好坏的风向标。

详细分析中山“七普”人口结构数据，从人口受教育程度指标来看，中山的人口增长，并不是劳动力数字的简单堆砌。

根据《广东省第七次全国人口普查公报》，中山市60岁及以上人口占比仅为8.87%，比全省平均值低3.48个百分点，在全省21个地级市中“年轻化”程度仅次于深圳、东莞。此外，人口受教育程度也大幅提升：10年间，中山每10万人口中拥有的大学程度人口增加了5581人，从7775人上升到了13356人，排名全省第5。

此外，随着户籍人口不断增加，人口结构特征变化也一并被导入经济社会发展历程中。

更多年轻、“有智”的新中山人加入中山城市建设，成为推动经济发展的主力军。中山也在维持“人口红利”的同时，迎来了全新的“人才红利”，为重振虎威实现高质量崛起奠定了坚实的人才基础。

为了保持这一结构优势，中山近年来也正在不断强化人力资本投入，在教育等领域加大基础性投资，新建扩建公办学校，提高人口整体素质，激发人口的劳动创造性，为经济社会发展培育充足的源动力。

（五）

无论是从户籍改革进程上判断，还是从国家政策法规考量，中山似乎距离全面放开落户都仅剩一步之遥。

2021年4月13日，国家发展改革委发布《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，明确提出，将有序放开放宽城市落户限制，城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策。换言之，除超大、特大城市和部分大城市外，其余城市将全面放开落户限制。

加快取消城市落户限制，再次被列入今年新型城镇化和城乡融合发展的头等大事。

那么，对于中山来说，“全面放开落户”到底还有多远？

在中山市行政服务中心，人社局设立专门窗口办理人才入户事宜。 南方日报记者 叶志文 摄

2011年，中山市委、市政府提出提升中心城区首位度的战略决策，并于2012年出台《中山市近期建设规划（2011-2015）》，将中山市中心城区范围扩大为“六区四镇”，包括东区、石岐区、西区、南区、火炬区、港口、沙溪、南朗、五桂山和大涌，面积达760平方公里，占全市面积42%。根据2010年第六次全国人口普查公布的数据，前述“六区四镇”常住人口为121.6万人。

而根据2016年公布的《中山市城市总体规划（2010—2020年）》，中山市中心城区规划范围包括石岐区、东区、西区、南区、火炬开发区、港口镇、五桂山街道办事处（不含桂南、南桥部分），参照中山市统计局发布的2018年统计年鉴，截至2017年年末，前述中心城区各镇区常住人口总和约97.48万人。

不管按照哪一版本的规划，目前中山市城区常住人口显然都在300万以下，符合全面取消落户限制政策。

全面放开落户，中山只差击鼓行军。

（六）

全面放开落户的政策压力，也在不断加码。

记者查阅近三年国家发改委发布的《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，针对城区常住人口300万以下的城市落户限制要求，2019年的说法是“全面放开限制”，2020年提出“督促全面取消”，2021年的表述则为“落实全面取消”。

很显然，国家在逐年强化推动各级城市有序放开放宽城市落户限制，破解城乡二元人口结构，推动城乡深层次融合发展。

在全新的发展形势下，中山毫无疑问需要放开胆子、想尽办法引入人口，尤其是引入高素质人口，为未来高质量发展积蓄人才能量。

2018年9月，原中山市城乡规划局发布了关于《中山市域组团发展规划（2017-2035年）》草案。根据该草案，到2035年，中山市域常住人口规模将扩张为550-600万人。

从“六普”的312.09万到“七普”的441.8万，推动多轮户籍改革的10年间，中山市常住人口增加了129.72万人。

随着全国人口发展形势的变化，人口流动正在打破旧格式，呈现更复杂的新规律。要高质量实现人口发展规划目标，中山任重道远。

未来，中山唯有保持户籍改革魄力，尽早跨过人口落户的最后那道门槛，持续做好人口文章，才能尽早达成未来的人口发展远景规划目标，不断提升城市能级，为实现高质量崛起积蓄动能。

【采写】南方日报记者 何伟楠

【图片来源】南方日报资料图

【作者】 何伟楠

兴中道