深汕合作区规划与城市治理

深汕特别合作区（以下简称合作区）是深圳推动整个粤东地区协调发展，发挥粤港澳大湾区“一体化”发展引擎作用的重要体现。本期酷茶会孙昊、李启军、陈如辉、叶育成四位嘉宾结合合作区规划编制经验，共同探讨合作区开发思路，以及规划应如何回应城市治理问题，以下内容根据速记及演讲资料整理：

嘉宾分享

陈如辉

深圳市新城市规划建筑设计股份有限公司

城乡规划事业部总经理

复盘重来，如何让历史少遗留问题？

——村庄发展建设的若干思考与探讨

快速成长的基因

深圳过去40年取得了非常大的成就，也存在阶段性的突出问题。空间上的历史遗留问题包含复杂的产权，村城混杂的建设空间形态，以及短短40年快速迭代升级，这些在任何一个城市的发展史上都是罕见的。根据2010年普查结果，历史遗留违法建筑有35.7万栋，这反映了当时的城市化是相对粗放的。现在纳入城市更新项目、利益统筹用地的存量开发都是为了解决和修补深圳早期在发展过程中形成的历史遗留问题。深圳纳入存量重新拆除重建盘活的用地大概有128平方公里，已经走过了一轮早期的粗放发展，而合作区的城市开发边界大概是120平方公里，我们希望它能从中吸取经验。

深圳市城市更新项目分布图

深圳市土地整备利益统筹项目分布图

这些历史遗留问题的根源包括当时土地征转手续不完善，乡村导控长期缺位，低成本超常规增长，这是大工业时期效率、成本至上的发展逻辑对乡村、品质、综合效能关注不足所形成的状态。深圳从来没有停止过探索如何解决这些问题，在2005到2010年，深圳对社区、村庄、集体有了新的审视，自下而上地解决社区在空间规划、经济发展中的问题，并结合土地遗留的问题，探索整村统筹的土地整备，对粗放中低标准的建成区采取了拆除重建、综合整治、功能改变等一系列措施。针对新时期要求，合作区要高质量发展生态文明、乡村振兴、城乡融合，需要我们以新的方式、逻辑、手段去处理新的城乡发展并进行乡村建设。

白纸深处等印迹

合作区可以说是一张白纸，内部为城乡二元结构，是深圳唯一拥有农村的区域。近期，合作区4镇撤镇设街，未来城乡体制机制的改革初现端倪。从现有的发展态势来看，合作区这几年秉承了深圳早期快速成长的基因，我们认为要高度警惕深圳早年发展模式和发展过程的惯性或路径依赖。2009年之前合作区只建立了产业转移园，还是杂草丛生的荒芜之地。2011年到2017年之间，新区刚刚成立，体制机制各方面还没有完全理顺，更多停留在规划设计方面，实际的建设并没有大的提速。2018年，管委会成立之后，很多项目开始建设，体现出深圳快速成长的基因。

合作区近期纳入建设计划的基础设施网络包括的八条主要干道、多条轨道干线，它为合作区带来了新的发展格局与态势。从2018年到2021年，30项关于教育、文体、医疗、社会福利等大型配套设施和建设项目已经全部选址。从以上基础特征来看，合作区已经纳入了快速发展的时空轨道，它的内部矛盾也会逐步激发出来，这需要我们前期做好判断和应对。

合作区规划基础非常扎实，乡村规划建设也已经进行了很多积极的探索和实践。合作区总规的定位是“城中有村、村中有城”的田园城市、都市乡村。城镇空间内有143个自然村，合作区已经完成了《深汕特别合作区农村居民点规划》，主要目的是为保护开发、提升发展、拆迁合并、城镇转化不同类别村庄提出针对性规划指引。

深汕特别合作区农村居民点分类指引图

——《深汕特别合作区农村居民点规划》

近期开展了针对居民点的建设，聚焦城镇化带来的村庄近期发展的问题，着重解决包含宅基地分配、拆迁安置、留用地选址和产业园、教育园等重点项目落地。村庄的发展有千头万绪的工作需要理顺，需要我们提前去预判和部署。近两年，结合国家、省乡村振兴试点的政策导向及要求，合作区村庄新样板整治也进行探索。

秉承快速成长的深圳基因，警惕过程与模式路径依赖，我们认为有三个方面的态势跟挑战需要关注：第一，合作区远景城乡融合的基本形态仍需要深度推演与预判，未来城乡基本的空间形态、社会形态是缺乏推演的；第二，城市开发边界内的二元制土地迫切需要超前性加大统筹整合力度，在萌芽期避免征转土地只是围绕重要发展的地方，形成碎片化的土地整合模式；第三，不让“城中村”输在起跑线上，践行村城共生空间治理新理念，不要等发展到一定阶段，回过头发现乡村跟城市的成长是不匹配的、错位的、有时差的，反过来进行了城中村的综合治理。

乡村的胜利

基于以上提出的核心挑战，我们做了一些畅想。第一，合作区城乡融合的终极空间形态是人的“两栖”无界融合。城乡融合的终极理想是“城-乡-人”的融合，聚焦现有7万多农民未来20-30年居住、 工作、交通、游憩、教育、医疗、养老、购物。所以我们的预判是未来合作区的城乡空间是无界融合的，城市文明与乡村文明共融发展，人的“两栖”无界融合，才是合作区未来村城共荣的城乡终极空间形态。落实到资源要素配置上，我们认为需要搭建基础平台。基础性、公共性设施应该是界内界外一张网，城乡特色有差异，而品质应是均等的。道路基础设施、公共交通体系、市政基础设施和公共服务设施要兼顾城乡双网融合，进行前瞻性一体布局。

第二，合作区版的整村统筹实践。现阶段的先天优势是“集体、空地、有点田”。合作区目前大量的土地掌握在村集体手中，产权和利益主体相对简单，空地以农地为主，现阶段政府的主动作为有突出的成本优势，要系统解决好现有的6-8万农民的出路和综合转型。可以结合重点片区，一街道一抓手，结合重点项目开展整村统筹，积累经验、完善政策，解决好合作区基础性问题。

整村统筹项目试点

第三，城中村综合治理与城市化发展同频共振。开发边界内拟保留、转换的现状建成村落，构建与城市化发展同频升级演进、伴随式治理提升导控策略，要尽快从政策设计上构建可持续的“村城共荣”的资金筹措保障机制。落到空间上，现阶段就要有具体的导控要素。

叶育成

南京大学城市规划设计研究院深圳分院院长

创新模式与新区发展

——深汕合作区科教走廊规划思考

为什么要建设科教走廊？

第一，全球及国家视角。当前国际国内进入了新发展格局，西方国家对我国科技创新和高端人才进行封锁打压，“十四五”规划强调强化国家战略科技力量和关键环节核心技术创新的重要性。科技和教育的融合是重中之重，科技创新与技术转化加速教育资源的流动与融合。从国外的经验来看，很多新城新区的发展是通过打造教育城及科教融合综合体，带动新城及新区发展，成为区域创新体系里的新集核。

第二，区域视角。粤东地区高等职业教育资源长期匮乏，专业技能人才缺口较大，二三产业转型升级受阻，民营经济不活跃。完善职业教育有利于整合粤东职业教育资源，带动区域产业发展，尤其是合作区背靠的粤东北区域产业的发展。

第三，深圳视角。“十三五”时期深圳建设了一系列的中外合作办学典范，深圳土地空间比较紧凑，它们大多是比较紧凑的校园布局，校园容积率是很高，扩容需求很大；深圳市职业教育办学质量高，但规模小、分布零散；深圳公办普高本地升学率不足50%，高中学位非常紧缺。

第四，合作区视角。深圳支撑了深圳大学，深圳大学反哺了深圳，深圳本土很多开创性的企业家都是毕业于深圳自己的地方大学，一个城市的发展必须有大学。合作区正在承接深圳产业空间的拓展，亟需人才与创新资源的集聚与支撑，引进优质的教育资源，可以提升城市人气，带动新区发展。

基于此，我们认为合作区科教走廊的建设是十分有必要、有意义的行动。科教走廊的战略定位是“一带一路”中外特色学院的开放合作枢纽、粤东北职业教育与技能培训基地、深圳市科教育资源东拓的共享服务平台、合作区综合性人才教育培养基地。

建设什么样的科教走廊？

我们的规划目标是建设绿色生态、科技发达、文化多元、智慧宜居的国际科教走廊。国际科教走廊建设首要是尊重自然环境，通过绿色建筑、低碳交通、海绵城市、生态体系等一系列方法实现绿色生态目标。科教资源与产业化可以紧密结合，支撑不同类型的人群。创造智慧宜居的科教走廊，希望创造出校区和社区紧密融合的新空间形态。

我们认为创新廊道应该融合创新链、人才链和服务链，通过自然山水的分割，形成特色化的组团，组团中有教育共享的空间。具体包括中外特色学院组团，希望将来结合深圳重点产业发展方向和合作区产业升级的需要，联合中外名校建立一到两所特色学院，如海洋学院、艺术学院和航空航天学院；职业教育组团，承载两到三所，深职院、信息技术学院已经在合作区初步进行分校区选址；高中教育组团，结合高中城建设7所高中；城市大学组团，目前在中心区的边缘做了战略预留；教育共享组团，建设生活配套设施与服务共享区。

科教走廊产业链

如何建设科教走廊？

选址范围位于合作区的东边，主要位于望鹏大道和科教大道的狭长地带，涉及到北部、中心、东部三个组团，规划范围约为54平方公里，实际建设用地约12平方公里。未来深汕高铁站选址于教育共享组团边上，这里自然山水条件好，因此土地利用空间是相对破碎的。

科教走廊选址区位图

设计理念是生态、文化、科技和服务，构建“一核一带两廊五组团”的空间格局，以共享客厅为核心，用轴带串联五大组团，形成“带形环状+点轴型”的生长模型。共享客厅集合了教育、产业和科创融合的产学研平台、公共服务和主题公园，它为周边每个大学和教育机构提供文化、体育设施，集中布局，节约用地。

点轴型布局模式图

我们也对各组团进行指引，中外特色学院组团形成“一核一带多区”的整体结构，预留2处学院选址；职业教育组团依托生态本底河流及自然田园风光，形成不同功能片区，落实了深职院等学校的选址意向；高中教育组团以共享配套服务为核心，生态景观带为串联，明确了深汕高级中学和三所公办高中、一所民办高中、两所预留高中的用地选址；城市大学组团建设开放共享的校园，希望将校区、园区和社区融合；教育共享组团中有科研区、服务配套区、产业孵化区、教育培训区、综合服务区，承载科教走廊的共享产业。有些教育资源在进入合作区之前需要临时性的共享空间，也可以在教育组团落地和选址。

教育共享组团整体结构图

展望和思考

第一，我们试图提出创新先导、科教融合的新型区域创新模式，新区的发展随着创新发展，哪里有人才、创新，哪里就有集聚、产业和城市。希望科教走廊的创新模式能带动新区发展。

第二，我们提出促进“飞地型”新区发展的新型空间模式。最早期我们接到的任务是教育城的规划，选址在深汕站以北，承载功能有限，主要功能是高中和职业教育。后来经过研究探讨，科教走廊沿科教大道和望鹏大道向南边进行延伸，占地12平方公里，形成了走廊式的相对独立又功能复合的五个组团的科教走廊规划。从长远来说，这条科教走廊可以向合作区最漂亮的海岸带及海岛进行延伸，变成山海走廊，成为未来合作区创新资源最集聚的一条走廊，飞地型新区的发展模式和新型空间组合模式是值得探索的。

第三点，我们提出区域创新走廊的空间组合及发展建设模式，创建集教育、科创、生活功能复合的特色小镇，形成科教走廊内部空间组合模式。

来源：深圳市城市设计促进中心、酷茶会

编辑：周雍

审校：王芳 李立新 梁博

运营：深圳晚报社

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