皖南一个农业村的振兴样本，始于土地整治

随着乡村振兴战略的实施，国家将会投入上万亿元进行农村土地整治。皖南沈弄村分置土地承包权和经营权的改革创新具有全国性的样本意义。

从全国范围的调查来看，土地整治是乡村振兴的最大一块资金，争取土地整治项目成为地方政府重要的工作。然而土地整治触动了农村土地利益，往往引起诸多矛盾纠纷，地方政府对土地整治又爱又恨。然而中国是只有18亿耕地的、人地关系高度紧张的国家，发挥土地整治项目的效应，有力提升农田标准，是国家战略议题。从皖中一个农业村庄成功的经验解剖来看，关键在于发挥村社集体的主动性和创造性，把农民群众充分地动员起来，创新土地配置机制，形成承包权和经营权分置的新格局。

一 、土地整治契机

沈弄村位于安徽繁昌县峨山镇最北端，繁昌县东郊，人口约4500人，1150户，24个村民小组，耕地面积6200亩。村书记坦言“仅依靠这些土地，村民的温饱问题都没法完全解决。随着村庄人口的增长，人地矛盾更加明显。” 随着改革开放的步伐，村民“八仙过海，各显神通”，各方面的积极性被极大地调动。 依靠县郊的地理优势，沈弄村非农化就业比其他中西部地区早10年左右。非农就业主要分为三类：一是小商小贩，该村有贩卖茶叶的传统；二是进城从事建筑、木工，这是传统手艺了；三是进入县城服装厂等小企业务工。2000年以后，村庄劳动力非农化就业比例持续增加，农户离开土地的趋势明显，同时由于地细碎化和分散化，以及农业基础设施的限制，留守农户耕种面积普遍在3—10亩，少量达到20亩。两者相互作用造成了严重的土地抛荒困境，“没有充足的劳动力种田，是我们当时最头疼的事情。”村干部回首过去时无奈地说道。这种背景下，村集体认为只有集体主动推动土地流转，才能解决土地抛荒的问题。税费改革、新农村建设之后的土地整治为此提供了契机。2007年开始，借助农业部、财政部、国土部等部门的项目，作为试点村的沈弄村先后获得三个土地整治项目，村庄耕地基本完成整治，应该是全国较早的整村实现土地整治的村庄了。从现场看，项目区已被打造成“田成方，林成网，路相连，旱能灌，涝能排”的现代农田格局。

二、如何解决承包

地配置难题

土地整治后最大的困境是原来承包地块的位置变动了。“没有明确的地界，有的村民就会担忧会不会失去土地。”在如同沈弄村这样的平原地区，土地整治项目不可避免地会打破田埂，如何分田，或者说如何重新配置土地权利，成了棘手的事。村书记说，“标准田块面积基本上是确定的，没有办法按照原来的方式把土地面积分割到户，否则土地整治就没有意义了。”地方政府和村集体协商，确定“虚拟地块”的确权方案，政府给土地整治区农户发放“耕地权益证书”，在后续国家统一确权时，写入确权证书，载明受益面积，而不再有明确的四至边界。这相当于把承包权“股份化”，打破了传统的固定在特定位置的承包经营权，从制度上把承包权和经营权分置了，这是非常前瞻性的。与之相关的问题是，土地整治后的土地面积减少怎么办？由于修建机耕道和水沟等基础设施占地超过田埂、填埋坑塘新增的面积。“当时我们也没有预料会出现这个问题。”村书记说道。考虑到历史形成的土地所有权单位，村集体决定把土地按照同增同减确权到村民小组；在村民小组内，同样按照同增同减分配给农户；最后采用耕地权益证书的方式，确定承包权面积。 一开始，村民的意见有很大的分化，大体分为三类：1/3赞成、1/3中立、1/3反对。深谙群众工作的村两委以村民组为单位，下组分别召开村民组长、党员和群众代表会议。“这样就可以抓住重要的人物，统一他们的思想。”村书记说道。接着按照村民同意、中立和反对的顺序分别开会，最终中立中赞成的达到90%；反对中赞成的也有30%。“这样就可以不断孤立少数。”对于“顽固的少数”，通过村干部、村庄能人继续做思想工作。最后在村民组大会中，以少数服从多数的原则，新方案顺利通过。还有一个焦点问题是，预期的征地利益如何分配？沈弄村处于县郊，在城市继续扩张背景下，说不定土地被征用呢？ 村干部却很明白，“一旦征地，就很可能出现为了争取利益而导致的矛盾。”那么如何分配利益？办法是：除去一定比例的村集体留用部分，征地收益按照村民小组内农户承包面积平均分配，征地收益分配后，耕地受益面积也相应调整。“由于事实还没发生，谁家原来的土地可能被征收也是未知的。”最终绝大多数农同意征地受益平均分配的方案。这样即使有征地补偿，少数农户说，“这块田是我的”，这也是没有意义的。村书记解释到，因为，一方面，已经有村规民约规定如何分配征地收益，反对农户会受到约束；另一方面，农户获得的虚拟化、股份化的“承包权”，村民没有权利处置。

的

三、组织土地经营权流转

解决了承包权这个最根本的农户利益问题，经营权配置问题就自然得到解决。按照群众的意见，土地整治后的土地经营权配置，“保证本村民组优先经营土地的权利， 可以选择最好的田块。”这就充分保障了本村务农户的利益。对于这些务农户，村集体划出最好的地块让其经营，他们也就没有反对意见。但是，为了不破坏土地整治形成的“大田”，村集体创新地采用土地经营权流转的方式调节农户土地收益，“如果农户经营面积超出承包权面积，则出租金，反之则获得租金；如果农户不经营土地，那么就委托村社集体流转，获得土地租金。”这需要村集体组织土地流转，形成村社中介型的土地流转模式，其特征是采用村民自治的办法，充分尊重农户土地流转意愿。村集体围绕土地整治后的土地流转陆续召开四轮座谈会，主要参加者是村民组长、党员、村民代表、老干部和乡贤等村庄精英。经过多次的开会动员宣传，第一次土地整治后，最终85%农户同意流转出土地，15%农户反对流转出土地。如何确定土地租金？这是转出转入村民最关心的事情，涉及到有限的农业剩余如何分配。村两委以及村民组长组织农户反复商讨，要确定一个合适的利益平衡点，“有农户提出500斤水稻/亩，有农户提出600斤水稻/亩，有的甚至提出直接给现金。”实际上，对于村干部和村民而言，土地的投入与收益是透明的。通过综合考虑到土地流入土地者和土地流出者的收益预期，根据计算正常情况下土地的平均收益，村民同意将租金确定为400斤水稻/年，根据上一年10月31日的稻价折算成现金支付（减少物价变动的影响），每年元月由集体兑付给村民。最后是谁来流转土地从事经营的问题。第一批土地整治项目实施客观上存在两个问题，一是，剥离了原有的耕作层，而地表熟土却被埋到地下；二是仍然存在地块高低不平问题，需要经营者自行推平。这导致“农户不要土地，土地又无人承包”的情况。如何找到第一批土地规模经营者成为一个棘手问题。村书记说道，“没人种田，给我们带来极大的负担，当时分管农业的副县长也很头疼。”村集体只能说服镇村附近的企业主流转土地，一开始，土地整治项目后的2个大户来源于大米加工厂和农资店老板。他们有能力大规模流入土地。然而问题是，他们不会种田，不愿意承包。最终政府不得不给予支持，主要是给予土地流转的补贴，每亩80元。后续土地整治项目实施后，本村农户积极流入土地，形成了适度规模经营的家庭农场主导的现代农业经营格局。原因包括：惠农政策持续加强、农业机械化和粮食价格提升。如粮食价格从2007年左右的0.7元上涨到2015年的1.5元以上，租种每亩土地能获得600元的纯收入，经营100亩土地，只需要夫妻两人劳动3个月，能获得6万元，这对普通农户有吸引力。相对于大户，这些家庭农场的经营有更强的稳定性。他们采用家庭经营的方式耕作，一般不雇工，管理起来得心应手， 在保障土地租金及粮食生产能力层面都是被认可的。