合理配置土地资源 推动乡村振兴

代表专访

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（草案）》提出，推进要素市场化配置改革，推进以县城为重要载体的城镇化建设等。全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明根据多年的学术研究和大量的实地考察，针对这些内容提交了两份建议。两会期间，他围绕建议接受了北京青年报记者专访——

谈土地改革：

构建城乡统一的建设用地市场

负面清单外的空间交由市场配置

北青报：您对土地资源配置的市场化改革进程有何认识？

蔡继明：早在1992年，中共十四大就强调要让市场在资源配置中发挥基础性作用，2013年《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》则进一步指出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。然而，相对于其他要素，土地资源配置的市场化改革一直进展缓慢，究其原因，主要是一些政府部门和官员对《决定》精神有片面理解，认为土地是一种特殊的经济资源，土地资源配置不能起决定性作用，而是规划和用途管制起决定性作用。

北青报：这样的认识对经济社会的发展有何影响？

蔡继明：这种认识严重阻碍了土地资源市场化配置的进程。正是由于长期以来政府的土地规划和用途管制完全取代了市场配置，其结果导致我国建设用地占比远低于发达国家，城镇建设用地在地区间、城市间配置失衡，城镇建设用地在居住用地和工业用地的利用结构上配置失衡。这种土地资源的计划配置阻碍了土地要素在城乡之间的自由流动，一方面影响了城市化进程特别是特大超大城市的发展，由此造成的高房价抑制了居民消费水平的提高，另一方面制约了乡村振兴和城乡融合发展。

有鉴于此，中共中央、国务院于2020年4月和5月，先后发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》两个重要文件，并把推进土地要素市场化配置放在了劳动、资本、技术、数据等所有生产要素之首，进一步强调要建立健全城乡统一的建设用地市场，建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度，深化产业用地市场化配置改革，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地。

北青报：“十四五”期间，在实践层面应该如何破题？

蔡继明：在由“十四五”规划开启的发展新阶段，要全面落实中共中央国务院有关完善社会主义市场经济体制和土地制度改革的一系列文件的精神，坚持推进土地资源配置的市场化，对土地利用实行负面清单管理，负面清单之外的空间则完全交由市场配置；尊重人口向大城市集聚的客观规律和趋势，根据城镇常住人口的规模相应增加建设用地的供给；取消全国城乡建设用地“增减挂钩”周转年度指标，允许增减挂钩指标在统一的城乡建设用地市场进行交易，取消对农村建设用地的用途管制，放宽农地入市的限制。

谈乡村振兴：

农村土地资源的合理配置

有助于实现乡村振兴

北青报：您多次提出通过农村宅基地改革，拓宽农民获取财产收益的渠道。您认为在乡村振兴中，这些改革将发挥什么样的作用？

蔡继明：土地是财富之母，劳动是财富之父，土地和劳动是农业生产最重要的两大要素。乡村振兴的首要目标是产业兴旺，而农村的产业主要是农业。所以，农村土地制度的改革和土地资源的合理配置对实现乡村农业产业的振兴至关重要。消除阻碍土地要素在城乡之间自由流动的制度障碍，允许农村大量闲置的集体建设用地入市，通过降低城市住房价格降低农民工进城落户的门槛，才能使农业用地相对集中到少数农户手中，逐步实现土地的规模经营。

乡村振兴的另一目标是使农民生活富裕。目前城乡居民收入差距中很大一部分是由财产收入的差距造成的：城镇居民的财产收入占总收入的20%，农村居民的财产收入只占总收入的2%。城乡居民财产收入的巨大差距又是由城乡二元土地制度特别是宅基地制度造成的：城市居民对国有住宅建设用地拥有使用、出租、转让、抵押等完整的用益物权；而农村居民对集体的住宅用地只有自用权，不能出租、转让和抵押，这就堵塞了农民获得土地财产收入和抵押融资的渠道。实现城乡土地产权同权化，构建城乡统一的建设用地市场，赋予农民对宅基地完整的用益物权，允许农户宅基地使用权在村落之间和城乡之间自由转让和抵押，一方面可以实现土地资源在城乡之间的合理配置，另一方面有助于构建农村居民脱贫的长效机制。

不仅如此，要同步推进乡村振兴和以人为本的新型城镇化，实现城乡融合发展，也必须发挥市场在城乡土地资源配置中的决定性作用，赋予农村集体土地所有者在土地资源配置方面更大的自主权，为城市工商资本下乡参与乡村振兴和城市居民到农村休闲养老提供必要的发展和生活空间。

谈县城城镇化：

县城的城镇化要根据不同

功能定位补短板强弱项

北青报：您对于推动县城的城镇化怎么看？

蔡继明：首先要肯定，县城是我国推进乡村振兴和新型城镇化以及城乡融合发展的重要载体。2019年县城及县级市城区GDP占全国GDP的近1/4，县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿、0.9亿人左右，占全国城镇常住人口的近30%。中央提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”是非常必要的。

但同时也要看到，人口向大城市（包括特大和超大城市）集聚是世界性普遍规律，也是中国城市化进程的必然趋势，推进以县城为重要载体的城镇化建设与推进以大城市为中心的都市圈发展是一致的，县城属于大中小城市和小城镇排序中的最小单位，是比小城市（即县级市）还要小的区域，县城城镇化中不会出现大城市中存在的弊端，当然也不具有大城市特有的优势。

北青报：“十四五”规划纲要草案提出，加快县城补短板强弱项。这方面您有什么建议？

蔡继明：要协调推进以县城为重要载体的城镇化与以大城市为中心的都市圈发展，首先对全国现有1494个县城和158个镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇划分为四类：一是已具备设立县级市或区条件的县城和镇；二是大城市和特大超大城市周边的县城和镇；三是虽偏远但具有特殊资源禀赋的县城和镇；四是远离城市且无特殊资源禀赋的县城和镇。然后根据不同功能定位确定补短板强弱项的具体任务。上述四类县城由于功能定位各不相同，其短板和弱项也各异，政策也应有的放矢，根据与其各自功能定位相关的短板和弱项制定相应的实施方案，避免一刀切和一拥而上，造成资源浪费。文/本报记者 李泽伟 统筹/徐锋