全国政协委员连玉明：建议数据安全法增加数据垄断的规制条款

数据作为一种新型生产要素，如何加快培育数据要素市场，构建公平有序的数据竞争秩序？在推进大数据产业发展的同时，如何兼顾个人信息保护问题？

围绕数字经济发展的热点话题，今年全国两会，全国政协委员、北京国际城市发展研究院院长连玉明带来了多份建议。在接受南都记者采访时，连玉明表示当前数字企业竞争已呈现“内卷化”格局，平台二选一、独家交易权、数据拒接入、大数据杀熟等涉嫌垄断的问题与日俱增。

受访者供图

他建议，在《数据安全法》中进一步健全数据反垄断规制，重点考虑新增超级平台、算法垄断、歧视操纵、数据主权、域外效力等规制条款。

谈大数据交易：仍处在小规模探索阶段

南都：作为一种新型生产要素，数据的重要性不言而喻。如何让数据发挥潜在的价值？

连玉明：要发挥出数据对传统要素的配置优化、投入替代、价值倍增效果，从而全面激发数据的乘数效应，主要取决于两个方面：一是让数据“跑得快”“跑得好”，这要求消除数据孤岛；二是让数据“跑得远”“跑得久”，这要求确保数据安全。

要从数据开放共享、数据质量管理、数据交易流通、数据风险规制等方面培育数据要素市场，让“数据流”变成“价值流”。首先要坚持开放共享与跨界融合并重。开放共享是大数据产生大价值的必要条件，跨界融合是大数据发展的最大特征和价值所在，只有大融合才能让数据释放价值、爆发力量。

其次，坚持高效流通与安全可控并重。数据开放、流通、应用过程不完全可控，亟须完善数据监管体系，把数据安全主动权牢牢掌握在自己手中。此外，坚持“看得见的手”和“看不见的手”并重。盘活数据资源，强化基础设施硬联通和制度规范软联通，充分发挥数据对数字经济生产力的提升作用。

南都：现在贵阳、上海、北京、浙江等地均成立了大数据交易中心。据您了解，大数据交易发展现状如何，是否达到预期效果？

连玉明：自2014年“大数据”一词被首次写入政府工作报告起，国内大数据交易平台建设经历井喷到平缓的发展阶段。随着2020年中央提出加快培育数据要素市场，大数据交易市场又出现了新的生机。整体来看，数据交易有利于打通数据流动的“断头路”“死胡同”，推动数据要素市场的完善，进一步释放数据价值。

但几年过去了，各大交易所的运营情况不尽人意，远未达到预期效果，有些甚至已经陷入搁置或停运状态，大数据交易仍处在小规模探索阶段。究其原因，主要在于大数据交易所的功能定位不明确、标准体系不完善、配套法律不健全等。

具体而言，一是差异化程度低，各交易所定位相似、功能重复，多为盲从跟风；二是标准化程度低，各交易所在数据质量、数据权属、数据定价、服务模式等方面标准化不足，交易规则参差混乱。三是法治化程度低，在相关立法尚未健全的情况下，很多数据交易行为仍处于灰色地带，产权争议、监管缺失、安全风险等问题令数据供需双方望而却步。

谈数据竞争：立法对数据不正当竞争行为进行规制指引

南都：随着大数据应用价值的实现，企业竞争不仅表现为用户争夺，更表现在数据资源的积累上。当数据大规聚集，需要警惕寡头企业垄断数据吗？

连玉明：当前数字企业竞争已呈现“内卷化”格局，平台二选一、独家交易权、数据拒接入、大数据杀熟等涉嫌垄断的问题与日俱增。应该综合运用科技和法治手段，立足于纠正数据市场失灵和数据公共产品供给，最大限度地鼓励创新，兼顾市场公平、权益保护以及国际竞争与合作等多重目标。

我建议，在《数据安全法》中进一步健全数据反垄断规制，重点考虑新增超级平台、算法垄断、歧视操纵、数据主权、域外效力等规制条款。提升数据反垄断执法机构级别，进一步增强数据反垄断执法机构的独立性和专业性，提高数据掌控能力、数据安全能力、数据治理能力。

南都：不久前，抖音起诉腾讯滥用市场支配地位。这起纷争背后涉及到数据权益问题，用户个人信息属于自己还是平台，您怎么看？

连玉明：从欧盟的实践看，个人信息分为一般个人信息和特殊类型信息。但不管是一般个人信息，还是特殊类型信息，都不属于平台。

这起纷争的背后是权益问题，不能片面地说归谁所有抑或共同享有，而要看争论的焦点是什么，是利益视角还是权利视角，是从个人利益出发还是从公共利益出发。只有认清这一点，是否有滥用市场支配地位的表征，才能找到解决冲突与纷争的入口。同时，这也是一个促进个人信息权利保护的契机。

我个人一直主张，个人信息保护本质上是权利保护。从这起纷争来看，企业竞争的焦点绕过了公民权利，直指企业的发展利益，这对于加强个人信息保护工作，维护广大人民群众的个人信息权益，构成了新的挑战。为此，建议将个人信息升格为个人信息权，并进行分类分级保护。

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南都：近年来企业间的数据竞争不断加剧，由此产生的纠纷不断。如何构建公平有序的数据交易及竞争规则？

连玉明：数字企业间不断涌现涉数据的不正当竞争纠纷，而现行立法存在明显的制度供给不足问题：一方面，立法具有天然的滞后性；另一方面，立法具有内在的抽象性，对于具体数据不正当竞争行为缺乏必要的规制指引。

我认为，需要在《反不正当竞争法》《反垄断法》现行规定基础上审慎思考和积极应对，维护公共利益、促进产业发展、保障用户权益。

首先，建立健全权利保护体系，构建以数据财产权、数据人格权、数据主权等为核心的数据权利体系，在不同交易模式当中规范数据控制者和数据处理者的权利义务关系。

其次，着力完善公益诉讼制度，进一步明确对数据和个人信息侵权的公益诉讼制度的立法确认和司法保障。在各级检察院设立公益诉讼部门，增加数据和个人信息保护工作的职责，构建更加完善、高效、便捷的救济体系。

此外，推动构建多元共治体系，打造多元参与、多措并举、协同共治的数据治理机制，推动各类数据市场主体发挥更大作用。

谈个人信息保护：建立个人信息保护专门监管机构势在必行

南都：数据交易往往涉及到个人隐私和数据安全，去年《个人信息保护法》草案对外发布，您觉得草案有哪些亮点？

连玉明：草案不仅从内容上借鉴和吸收了国外先进地区的立法经验，也从个人信息的全生命周期、个人信息主体权利以及个人信息保护和合规义务等方面，继承或创新已有个人信息保护法规有关的内容，积极回应社会关切。

比如，明确“告知—同意”为核心的个人信息处理规则、规制国家机关的处理行为、建构个人信息跨境流动制度等都是该法的亮点。

南都：《个人信息保护法》草案还有哪些有待完善之处？

连玉明：草案进行了首次审议，意味着个人信息保护法立法进程迈出了历史性的一大步。但作为一部新法，草案也存在一定程度不足，需要进一步完善。

首先是进一步平衡好信息安全与信息流通的关系。草案几乎所有条文都是加强信息安全保护的内容，缺乏信息流通的细致规定，信息安全与信息流通是辩证的统一体，不可偏废。其次需要进一步明确个人信息的分类与范围。草案仅是对《民法典》相关内容的简单重复，对个人信息的权利范围、保护程序、救济方式等依然没有作出具体规定。此外，草案还应进一步厘清立法定位，与《民法典》、《网络安全法》、《数据安全法》相配套，统筹协调，使有关个人信息保护法律形成一个有机整体。

南都：此前不少人呼吁设立专门个人信息保护监管机构，但草案里没有加入这条建议。你怎么看？

连玉明：我认为这是立法中的一个遗憾，建立个人信息保护专门监管机构势在必行。世界主要国家都相继组建专门、独立的数据或个人信息保护监管机构，或者建立数据保护官制度。

我认为，应在立法中确认设立或指定专门机构负责或牵头负责监管与统筹协调。通过明确执法部门定位，授予主管部门监督管理职权，负责国内监管保护和国际协调合作，以解决“九龙治水”的分散执法问题。

南都：你如何看待草案在“法律责任”一章规定的“五千万元以下或者上一年度营业额百分之五以下罚款”？

连玉明：这一规定旨在严惩情节严重的侵权违法行为，考虑的对象主要是大型的企业或组织。这一规定符合惯例，可以有效震慑大部分违法行为。但是，对于持续违法行为的处罚并没有作出明确规定，我建议结合违法行为次数、持续时间和改正情况，不断累计提升罚款比例，增强处罚效能。

采写：南都记者 黄莉玲 李玲 南都个人信息保护研究中心研究员尤一炜