清研智库|布鲁金斯学会报告：美国对华政策的未来（三）

（接上篇）

近年来，中美关系日趋激烈。为了应对这些挑战，新任政府将需要就如何最有效地应对美中关系的无数挑战和机遇提出新的思路。无论是加强与中国盟国的协调，应对安全挑战，还是促进美国在经济，技术和法治领域的利益，都需要新的思路来适应美国的政策，以满足美中竞争和复杂的关系。布鲁金斯学会借鉴了学者专家的专业知识和经验，撰写了专刊《美国对华政策的未来：给拜登政府的建议》，本文是第三篇，呼吁下届政府制定新的美国对华经济政策。

在特朗普政府的领导下，美国与中国的经济关系有所恶化。因为美国征收的关税，美国的出口和进口都在下降，两方面的投资也在下降。美国的政策是为了增加对中国的出口，改变中国的各种贸易行为，但到目前为止，它已经失败了。

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美国对华经济政策的主要问题

美国对中国的主要问题，是一套不符合发达经济体规范的贸易和投资做法。从人均GDP来看，中国把自己当作一个发展中国家，但它是世界第二大经济体，也是最大的贸易国，美国希望看到它迅速达到先进国家的标准。有关的具体政策是：广泛的非关税壁垒，例如任意和可改变的标准；限制外国在某些部门的投资；知识产权保护不力；通过强制技术转让等各种强制手段；在经济中发挥广泛作用的国有企业，它们可以获得优惠的土地和信贷；为开发特定技术提供补贴。这些政策限制了美国公司的出口，并限制了美国企业的发展，包括对中国和第三国的出口。让中国达到先进国家规范，将开启新的贸易机会，提高美国人的收入。

除了这些直接影响美国的做法，中国在向穷国贷款方面也与全球规范脱节，这将对美国经济和外交政策产生重要的间接影响。中国的 "一带一路 "建设倡议每年向发展中国家提供约500亿美元贷款，主要用于建设运输和电力基础设施。该倡议有可能带来好处，因为发展中国家需要这种基础设施。从现有的信息中可以清楚地看到，这些贷款大多是商业性的。由于COVID-19的流行和经济衰退，许多国家，尤其是非洲国家，正陷入债务困境。今年，中国加入了20国集团，呼吁最贫困国家暂停偿还债务，但中国不是巴黎官方债权人俱乐部的成员，因此，提供进一步债务减免将是复杂的。

在21世纪中期，中国还存在汇率被低估和总体贸易顺差大的问题。但这个问题在奥巴马政府期间得到了纠正。按贸易加权计算，中国货币自2007年以来升值了35%，经常账户盈余从占GDP的10%以上降到了1%以下。这种宏观经济上的成功使一个问题不再是问题，并表明，通过对话和激励措施，使中国达到全球标准是可能的。

经济关系的最后一个问题是，特朗普政府的政策完全缺乏现实性。政府对大部分从中国进口的商品征收25%的关税，这是美国消费者和企业缴纳的税款，目的是让中国进行谈判。虽然成功地让中国坐到了谈判桌前，但美方高估了自己的筹码。美国的贸易对中国来说根本就不是那么重要了（中国与东盟进行的贸易比与美国进行的贸易多）。所以，中国不愿意进行重大的结构性改革。中国确实同意从美国购买更多的产品，但第一阶段交易中的具体目标也被证明是不现实的。截至2020年中期，中国只购买了达到目标所需的一半左右。部分原因是由于COVID-19，但经验表明，与中国的管理性贸易是失败的。

美国的政策还显示出对全球价值链如何运作缺乏了解。面对美国的关税，一些最终组装转移到印尼和越南等国家。但中国对这些国家的机械和零部件出口增加了，所以其整体出口并没有减少。而美国则从东南亚进口了更多的产品。因此，美国消费者支付了更多的费用，但贸易模式并没有发生任何根本性的变化。加征中国的关税也没有考虑到美国企业使用进口零部件使其生产更具竞争力的事实。甚至在新冠疫情发生之前，特朗普的中国关税就已经让美国净损失了17.5万个制造业岗位。缺乏现实主义的最后一个例子是在2019年夏天，特朗普总统将中国定为 "货币操纵国"，这一指责根本不是事实。随着特朗普政府的结束，美国对中国的经济政策变得混乱而不现实。

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美国的战略目标

中国应尽快向发达国家的贸易和投资规范靠拢，应该更多地融入全球经济机构。中国是IMF、世界银行和WTO的成员，但不是巴黎俱乐部的成员。中国在IMF和世界银行中的权重远低于任何对其在世界经济中的作用。近年来，美国抵制增加中国和其他发展中国家在这些机构中的比重。但美国也认识到它们日益增长的影响力期望它们遵守全球规则和规范。巴黎俱乐部可能需要重新命名和搬迁，邀请中国和其他新兴债权人加入俱乐部将非常重要。目标是让中国对发展中国家的贷款与全球惯例保持一致，并在有必要协调减免债务时让中国参与其中（许多受流行病和全球经济衰退影响的贫穷国家可能会出现这种情况）。

美国应该强化和加强国家安全保护。美国限制对国家安全有明显影响的产品的出口和投资，将真正的担忧与国家安全保护区分开来。例如，以国家安全为由对洗衣机征收关税。世贸组织为各国确定其国家安全需要提供了广泛的自由度，但美国在滥用该制度时，却招致了该制度本身的滥用。换句话说，定义少量的国家安全技术要面临严重的限制，但除此之外，允许贸易、投资、联合研究、学生和研究人员的交流是所有的开放式创新体制的基础。美国应该在尽可能少地损害美国经济的情况下，挽回特朗普政府的错误。

未来几年与中国打经济交道的挑战之年，目前的政策是混乱和不现实的。需要做出许多改变：取消伤害美国企业和消费者的关税；摆脱有管理的贸易；鼓励中国在全球范围内发挥更大的作用。保护真正的国家安全，同时消除美国以国家安全的名义实施的粗暴保护主义。外交挑战将是谈判取消美国的保护主义，以换取结构性改革。

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美国对华新经济政策的建议

通过谈判取消针对中国的进口关税，以换取解决结构性问题的第二阶段协议。美国必须现实一点。

中国不会在一夜之间彻底改变，美国也高估了自己的杠杆作用。但中国有一些改革者希望对非关税壁垒、投资限制、知识产权保护、国有企业和补贴等方面做出重大改变，因为他们认为这些措施对中国的持续增长是必要的。美国要承认有管理的贸易已经失败，购买目标是不现实的也是不会实现的。要在总统层面发出强烈的信息，美国将密切关注实际出口流量。鉴于中国的快速增长和更加开放的经济，美国的出口应该会迅速增加（与过去几年的下降形成鲜明对比）。政策制定者可以考虑为美国出口的预期增长设定一个指示性范围，但他们一定要摒弃逐个产品的目标。

停止谈论贸易平衡和汇率。汇率水平很好，双边贸易平衡并不重要。中国总体顺差不大。美国的经常项目赤字也明显减少了；如果担心这个问题，那么解决的办法在于宏观经济工具，而不是贸易政策。特别是美国要减少消费，增加储蓄。

与盟友协调美国对华经济政策。这将涉及与欧盟以及日本和韩国的对话，尽可能就中国具体改革的优先事项达成一致。理想情况下，美国将重新加入TPP（跨太平洋伙伴协议），并大力推动纳入新成员（韩国、东盟大国甚至英国）。下届政府重新加入TPP的主要原因是维护以美国为中心的开放的全球贸易体系，加入TPP对美国经济的直接影响不大，但对美国的盟友很重要。在一个真正理想的世界里，TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协议）和TPP将同时进行，而这两个巨型协议将制定类似的标准和政策。中国将不得不加入这一贸易协定，否则就会面临被排除在外的风险。目前，美国有可能在亚太地区被排除在外，因为RCEP（区域全面经济伙伴关系协定）和TPP在没有美国的情况下进行。雄心勃勃的亚太协议可以成为更新的WTO协议的基础。

与中国就其在国际经济机构中的角色进行谈判。例如，如果中国加入巴黎俱乐部，美国可以争取中国在国际货币基金组织中的更大地位。同样，如果中国加入发展援助委员会，美国也可以为中国在世界银行换取更大的权重。促使中国通过多边论坛比双边论坛做更多的事情。总的来说，如果美国想要改变中国的行为，就必须愿意将这些改变建立在与美国的国际机构相称的角色上。

最后，在国家安全领域，美国需要理顺其政策。减缓中国的增长不是现实的国家安全目标。中国有可能继续适度增长。就整体GDP而言，它不需要做得特别好就能赶上美国，因为它的GDP是美国的四倍。因此，美国将不得不与一个庞大的中国共存，而中国的制度与我们的制度截然不同。显然，美国需要通过出口和投资来保护具有国家安全意义的技术。但如果受影响的经济部分界定得太宽，那么重要的活力就会被切断。

离岸制造业生产可以通过贸易保护主义将生产带回美国的想法是天真的。特朗普的关税对这个方向没有任何影响，如果说有的话，它鼓励了更多的对华投资，而不是更少，因为跨国企业主要是为了服务国内市场。

大部分经济应该是开放的，可以进行贸易、投资、联合研究和学生交流。美国在劳动力、大学、知识产权保护、深度资本市场、移民流动等方面有巨大的优势。如果有一个公平的竞争环境，美国企业可以预期会做得很好，并从与中国的贸易和投资中受益。